II SA/Lu 808/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., znak: [...], w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...]r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz J P. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 16 czerwca 2015 r. J. P. (dalej: skarżący) zgłosił Staroście [...] zamiar wykonania robót budowlanych polegających na realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków o pojemności około 6000 l wraz z drenażem na działce nr ewid.[...], w miejscowości W., gmina R.. Decyzją z dnia 7 lipca 2015 r., [...], organ pierwszej instancji wniósł sprzeciw w sprawie powyższego zgłoszenia, wskazując, że realizacja wspomnianej inwestycji wymaga – w jego ocenie – pozwolenia na budowę. Organ podkreślił, że aby można było wybudować przydomową oczyszczalnię ścieków na podstawie zgłoszenia muszą być spełnione łącznie trzy przesłanki: jej wydajność nie może przekraczać 7,50 m3, oczyszczalnia wraz z całą instalacją powinna być obiektem budowlanym usytuowanym bezpośrednio przy budynku mieszkalnym lub zespole budynków mieszkalnych, a nadto oczyszczalnia taka musi mieć charakter indywidualny. Zdaniem organu, określenie "indywidualna" należy rozumieć w ten sposób, że oczyszczalnia winna być przeznaczona dla konkretnego, sprecyzowanego budynku lub zespołu budynków. Oczyszczalnia taka powinna być wybudowana na potrzeby wydzielonego zespołu obiektów. Do oczyszczalni nie mogą być więc, jak wskazał organ, podłączone bliżej niesprecyzowane, obiekty o innej funkcji aniżeli obiekty wskazane w zgłoszeniu. Z przedłożonej mapy nie wynika, by budynek, do którego zaprojektowano przydomową oczyszczalnię ścieków, pełnił funkcje wyłącznie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, to jest budynku o funkcji jedynie mieszkalnej, albowiem w opisie tej mapy nie podano funkcji wspomnianego budynku. Ponadto organ wskazał, że jego zdaniem, działka skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym – według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 30 listopada 2004 r. ([...]) – jako tereny zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych o symbolu "ZP/U". Z zapisów tego planu wynika zaś, że na tym terenie budowa nowych obiektów, odtwarzanie, modernizacja i uzupełnienie istniejącej zabudowy jest możliwa wyłącznie po uzyskaniu stosownej zgody Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Zabytków. Wojewoda decyzją z dnia 17 września 2015 r., znak: [...], po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił w całości opisaną decyzję organu pierwszej instancji oraz wniósł sprzeciw w sprawie wskazanego na wstępie zgłoszenia, z uwagi na to, że projektowane roboty budowlane są niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom organu pierwszej instancji, zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, działka skarżącego znajduje się w terenach o symbolu "RZ - łąki, pastwiska, łęgi", co wynika z porównania załącznika mapy dołączonej do zgłoszenia i rysunku planu (plansza nr [...]). Ponadto, jak wskazał Wojewoda, z rysunku planu (plansza nr [...]) wynika, że działka inwestora znajduje się w obszarze Systemu Przyrodniczego Gminy R., w obszarach o głębokości do zwierciadła wód podziemnych do 2 m. Organ podkreślił, że na tym terenie plan zakazuje między innymi lokalizacji wszelkich budynków i innych obiektów budowlanych o charakterze kubaturowym. Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że w świetle zapisów planu cały obszar Gminy R. leży w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych [...], a to oznacza, że generalnie cały obszar tej gminy – poza terenami wyznaczonymi w planie – należy traktować jako obszar wyłączony z zabudowy, ze szczególnym uwzględnieniem terenów oznaczonych symbolem RZ oraz terenów wewnątrz przyrodniczego systemu Gminy. W skardze do sądu administracyjnego na wskazaną decyzję Wojewody skarżący, zarzucając tej decyzji naruszenie: - art.8 ust. 1 i 2, art. 2, art. 7, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie, - art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie, - art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), przez jego wadliwe zastosowanie do kwalifikacji prawnej faktów istotnych dla rozpatrzenia sprawy i uznanie, że wystąpiły przesłanki orzeczenia wniesienia sprzeciwu, pomimo tego, że nie doszło do naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R., - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: K.p.a.), przez ich niezastosowanie, - § 5 ust. 18, § 6 ust. 7 pkt 1, § 3 ust. 3, 9, 11, 12, 13 planu miejscowego, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie, co doprowadziło organ do stwierdzenia, że zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków jest niezgodny z przepisami tego planu. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia wniesienia sprzeciwu oraz o dopuszczenia dowodu z wypisu gruntów, na okoliczność stwierdzenia, że nieruchomość skarżącego ma charakter gospodarstwa rolnego w znaczeniu przedmiotowym i funkcjonalnym oraz obejmuje działkę siedliskową, wobec której budowa przydomowej oczyszczalni ścieków pełni służebną funkcję mieszkalną, gospodarczą i ekologiczną. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 11 marca 2016 r. skarżący podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko oraz poinformował o podjęciu przez Radę Gminy R. w dniu 29 grudnia 2015 r. uchwały Nr [...] uwzględniającej jego wniosek o wyłączenie działki nr [...] w W. z obszaru ochrony konserwatorskiej. Na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. pełnomocnik organu złożyła zdjęcie fragmentu części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Postanowieniem z dnia 22 marca 2016 r. Sąd, działając w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), orzekł o dopuszczeniu dowodów uzupełniających z dokumentów złożonych przez strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W rozstrzyganej sprawie przedmiotem sporu jest przede wszystkim stwierdzenie, czy obowiązujące zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 30 listopada 2004 r., sprzeciwiają się realizacji planowanych przez skarżącego robót budowlanych, polegających na budowie przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr ewid.[...], w miejscowości W.. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ architektoniczno-budowlany wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza w szczególności ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że organ drugiej instancji, naruszając przepisy art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 i 138 § 1 pkt 2 K.p.a., nie wyjaśnił należycie jakie jest przeznaczenie działki inwestora w świetle zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R.. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący dokonując w dniu 16 czerwca 2015 r. zgłoszenia, złożył m.in. mapy sytuacyjno-wysokościowe, na których oznaczono lokalizację projektowanej realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków o pojemności około 6000 l wraz z drenażem na działce nr ewid.[...] w miejscowości W. oraz kopię fragmentu części graficznej planu miejscowego, wskazując, że teren inwestycji znajduje się na obszarze oznaczonym w planie symbolem "ZP/U". Na potwierdzenie tego skarżący przedłożył również kopię aktu notarialnego z dnia 6 listopada 2014 r., z którego wynika, że zgodnie z zaświadczeniem Urzędu Gminy R. z dnia 5 września 2007 r. opisana działka zlokalizowana jest – w myśl unormowań planu miejscowego – w "terenach zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych ZP/U" (k. 3 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Nie budzi wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie kwestionował powyższej oceny skarżącego co do przeznaczenia nieruchomości w planie, a sprzeciw wniósł zasadniczo z tej przyczyny, że w jego ocenie planowana inwestycja nie spełnia jednego z warunków określonych w art. 29 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż budynek, do którego zaprojektowano przydomową oczyszczalnię ścieków, nie pełni funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Poza sporem jest przy tym, że w toku postępowania odwoławczego rozstrzygnięta została przez skarżącego powyższa wątpliwość. Wyjaśnił on bowiem – czego organ odwoławczy nie kwestionował – że znajdujący się na opisanej działce budynek posiada funkcję mieszkalną (por. k. 30 akt administracyjnych organu drugiej instancji). W tej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było należyte ustalenie, stosownie do wymogów art. 7, 77, 80 i 136 K.p.a., przeznaczenia wspomnianej nieruchomości, w celu stwierdzenia, czy planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek zgodności z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy, bez przeprowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, dokonał własnej analizy części graficznej obowiązującego planu miejscowego i stwierdził stanowczo, że działka skarżącego znajduje się w terenach o wyłącznym symbolu "RZ" – łąki, pastwiska, łęgi, co wynika z porównania załącznika mapy dołączonej do zgłoszenia i rysunku planu (plansza nr [...]). W ocenie Sądu, stanowisko to jest nieuzasadnione. Podkreślenia bowiem wymaga, że jakkolwiek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym całość jego zapisów, w tym również zawartych w części graficznej, stanowiącej integralną część tego aktu, podlega wykładni, to nie może ona prowadzić do dowolnej interpretacji zawartych w planie norm prawnych. Przede wszystkim zauważyć należy, że odczytując dane znajdujące się w mapach stanowiących element planu, dotyczące precyzyjnie określonej działki ewidencyjnej, konieczne jest właściwe ustalenie jej lokalizacji. Niewątpliwie treść części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. nie pozwala na proste wskazania granic tej działki, gdyż nie zostały one na niej naniesione. W powyższym przypadku ustalenie tych granic wymaga zatem wnikliwej analizy porównawczej części graficznej planu oraz – co oczywiste – map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dotyczących omawianej nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że prawidłowe przeprowadzenie takiej analizy nie powinno nastręczać Wojewodzie żadnych trudności, zwłaszcza, że pełni on funkcję organu wyższego stopnia w stosunku do Starosty [...], właściwego do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków gminy R.. Tymczasem organ odwoławczy nie zwrócił się do organu ewidencyjnego o przekazanie stosownych dokumentów – map tego obszaru, lecz oparł swe stanowisko w tej kwestii na przedłożonych przez inwestora dokumentach oraz wydruku ortofotomapy dostępnej na portalu Geoportal, wykonanym we własnym zakresie (karta 18 akt administracyjnych drugiej instancji). W aktach organu odwoławczego znajdują się wprawdzie jeszcze dwa wydruki ortofotomapy z portalu Geoportal, jednakże zostały one wykonane przez organ w dniu 28 października 2015 r., a więc już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Wskazać trzeba, że mała dokładność wydruku wspomnianej ortofotomapy, wykonanej w toku postępowania odwoławczego, uniemożliwia precyzyjne ustalenie położenia omawianej nieruchomości na mapie stanowiącej część graficzną planu. Dokument ten nie może więc stanowić podstawy ustaleń organu w tej kwestii. Natomiast złożona przez skarżącego wraz ze zgłoszeniem kopia mapy sytuacyjno-wysokościowej pozwala na stwierdzenie, że działka skarżącego nr ewid.[...] w miejscowości W. znajduje się na południowy-zachód od cieku wodnego oznaczonego na mapie jako działka ewidencyjna nr [...], na północny-zachód od drogi oznaczonej na mapie jako "dr [...]" oraz na północny-wschód od drogi oznaczonej na mapie jako "dr [...]" (karty 5-7 akt administracyjnych pierwszej instancji oraz 28 akt administracyjnych drugiej instancji). Zauważyć przy tym należy, że takie usytuowanie opisanej działki skarżącego – przy drodze stanowiącej działkę nr [...] oraz w pobliżu drogi oznaczonej jako działka nr [...] potwierdza jeden z wydruków ortofotomapy wykonany przez organ drugiej instancji już po wydaniu zaskarżonej decyzji (karta 41 akt administracyjnych drugiej instancji). W ocenie Sądu, dopuszczony – w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. – dowód w postaci kopii fragmentu części graficznej planu miejscowego nie daje podstaw do stwierdzenia, że opisywana działka skarżącego znajduje się na obszarze oznaczonym w planie jako tereny o symbolu "RZ" – łąki, pastwiska, łęgi. Co więcej odmienne stanowisko w zakresie interpretacji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zajmował nie tylko skarżący, lecz również organ ewidencyjny – Starosta [...], jak i organ wykonawczy Gminy. Podmioty te wskazywały bowiem, że działka ta usytuowana jest na obszarze oznaczonym – według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego – jako tereny zieleni parkowej, usług publicznych i komercyjnych o symbolu "ZP/U". Podkreślenia wymaga, że o ile organ odwoławczy doszedł do innego przekonania dotyczącego treści unormowań planu odnoszących działki skarżącego, to – mając na uwadze opisane wyżej okoliczności – winien był wykazać w sposób jednoznaczny prawidłowość swego stanowiska w tym zakresie, czego organ ten nie uczynił. Tym samym organ odwoławczy, uchybił obowiązkowi ciążącemu na nim – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) –ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił decyzję organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji uwzględnią, w myśl art. 153 P.p.s.a., dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne co do dalszego postępowania. Organy administracji będą miały również na względzie uchwałę Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały Nr [...] Rady Gminy R. z dnia 30 listopada 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w całości lub części dotyczącej działek położonych w miejscowości W. nr [...] (to jest zmianę wielkości powierzchni obszaru oznaczonego symbolem KZ do wielkości wskazanej w decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Z. z dnia 23 lutego 1982 r., znak: [...], w sprawie wpisu dworu i parku w [...], gm. R., do rejestru zabytków pod numerem [...]; [...]). Co prawda uchwała ta zapadła już po wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednakże podlegać będzie ocenie przez organy w zakresie jej wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, wobec uchylenia przez Sąd decyzji organów obu instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art 205 § 2 P.p.s.a.