II OSK 2592/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 180/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 180/16, oddalił skargę Stowarzyszenia [...] w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] grudnia 2015 r., którą uchylono decyzję Wójta Gminy D. z [...] września 2015 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy D. decyzją z [...] września 2015 r., powołując się na art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie "w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny kruszywa naturalnego ze złoża [...], obręb [...] i [...], gmina D." przyjmując, że podanie z 29 marca 2007 r. o wydanie decyzji w tej sprawie zostało złożone przed podmiot, który nie ma zdolności administracyjnoprawnej, mianowicie przez spółkę cywilną, konkretnie przez [...] Spółka Cywilna w W. Organ administracji powołał się na art. 29 k.p.a., z którego – jego zdaniem – wynika, że spółka cywilna nie może być stroną postępowania administracyjnego, zaznaczając przy tym, że stronami takiego postępowania mogą być wspólnicy spółki cywilnej. Stwierdził też, że spółka cywilna nie może być adresatem decyzji administracyjnej. W końcu przyjął, że w razie prowadzenia postępowania administracyjnego na skutek podania złożonego przez spółkę cywilną postępowanie takie powinno być na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzone jako bezprzedmiotowe. Na skutek odwołania wniesionego przez T. S., J. S. oraz M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] grudnia 2015 r., powołując się na art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Wójta Gminy D. z [...] września 2015 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy, nie kwestionując stanowiska, że spółka cywilna nie posiada zdolności administracyjnoprawnej, wskazał, że podanie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia złożył T. S. wspólnik spółki cywilnej, jeżeli zaś organ administracji pierwszej instancji miał wątpliwości dotyczące tego, jaki podmiot złożył podanie, w szczególności, czy uczyniła to osoba fizyczna, czy spółka cywilna, to powinien był te kwestie wyjaśnić w toku postępowania poprzez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. lub, na późniejszym etapie postępowania, art. 50 k.p.a. SKO zaznaczyło, że wskazanie od kogo podanie pochodzi jest jednym z wymogów formalnych podania. Wskazanie od kogo podanie pochodzi jest, jak uznał organ odwoławczy, jednocześnie wskazaniem strony postępowania. Dalej podał, że skoro spółka cywilna w świetle art. 29 k.p.a. nie może być stroną postępowania administracyjnego, to organ pierwszej instancji powinien był uznać, że podanie jest dotknięte brakiem formalnym, polegającym na niewskazaniu strony postępowania, co powinno powodować, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwanie składającego podanie do usunięcia jego braków formalnych. Dopiero po takim wezwaniu organ administracji mógłby umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdyby mimo wezwania nie wskazano podmiotu, który może być stroną postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy ponadto wskazał, powołując się na przepisy Kodeksu cywilnego o reprezentacji wspólników spółki cywilnej, że organ pierwszej instancji powinien był wyjaśnić, czy T. S. nie był uprawniony do reprezentowania pozostałych wspólników spółki cywilnej. W skardze, biorące udział w postępowaniu Stowarzyszenie [...] w S., twierdziło, że odwołanie od decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2015 r. było niedopuszczalne z tego powodu, że zostało wniesione przez T. S., J. S. i M. R., czyli osoby, które nie były stronami postępowania. Z tego powodu, zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 134 k.p.a. wydać postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Ponadto skarżące Stowarzyszenie twierdziło, że SKO powinno było umorzyć postępowanie z tego powodu, że wnioskodawcą była spółka cywilna. W końcu skarżące Stowarzyszenie twierdziło, że nie doszło do błędnego zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił też jego pogląd o nieprawidłowym zastosowaniu art. 64 § 2 k.p.a. w rozpoznawanej sprawie przez organ pierwszej instancji, w szczególności stwierdził, że podanie o wszczęcie postępowania z 29 marca 2007 r. było dotknięte wadą, polegającą na tym, że nie wskazano w nim strony postępowania, która mogła być usunięta poprzez zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, konsekwencją tego błędu było wadliwe zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] w S. zarzuciło naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a., art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a. Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na wadliwym przyjęciu, że w sprawie należało zastosować art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, ten przepis może być stosowany wtedy, gdy brak formalny podania polega na tym, że w podaniu sprzecznie z art. 63 § 2 k.p.a. nie wskazano osoby, od której podanie pochodzi. Nie można go zaś stosować wtedy, gdy w podaniu nie wskazano strony postępowania w rozumieniu art. 28 i art. 29 k.p.a. (Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 64 § 2 i art. 63 § 2 k.p.a.) Ponadto naruszenie powołanych przepisów miało polegać na wadliwym uznaniu, że SKO zgodnie z prawem nie podjęło decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że wnioskodawcą był podmiot, który w świetle art. 29 k.p.a. nie może być stroną postępowania administracyjnego, mianowicie spółka cywilna. (Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1, art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a.) W końcu naruszenie powołanych przepisów miało polegać na błędnym uznaniu, że SKO zgodnie z prawem nie stwierdziło niedopuszczalności odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z [...] września 2015 r., mimo że odwołanie to wniosły osoby, które nie były stronami postępowania. (Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. i art. 127 § 1 k.p.a.) We wnioskach skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi ewentualnie o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Z art. 7 oraz art. 9 k.p.a. wynika, że organ administracji ma obowiązek prowadzić postępowanie z uwzględnieniem słusznego interesu strony oraz w taki sposób, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. W związku z tym w przypadku złożenia podania, z którego wynika, że jego autor pozostaje w błędnym przeświadczeniu o tym, że spółka cywilna posiada zdolność administracyjnoprawną, organ administracji powinien podjąć wszelkie czynności, w tym polegające na stosownych wyjaśnieniach i pouczeniach, aby sprawa została załatwiona zgodnie z interesem wnoszącego podanie. Tego rodzaju obowiązki ciążą przy tym na organie administracji niezależnie od tego, czy wnoszący podanie jest przedsiębiorcą. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie różnicują bowiem zastosowania powołanych przepisów przy pomocy takiego kryterium. Mając to na uwadze wskazać należy, że z podania z 19 marca 2007 r. (oznaczonego przez organy i Sąd pierwszej instancji przy pomocy daty wpływu do urzędu, jako podanie z 29 marca 2007 r.) wynika, iż jego autor T. S. działał w przeświadczeniu, że spółka cywilna ma zdolność administracyjnoprawną. Wskazano bowiem w nim, że wnioskodawcą jest [...] Spółka Cywilna w W., a nadto zostało ono podpisane tylko przez T. S., który dołączył do podania pełnomocnictwo od M. R. i J. S. oraz dokumenty mające świadczyć o tym, że wszystkie te trzy osoby są wspólnikami wskazanej spółki cywilnej. W tych okolicznościach organ administracji pierwszej instancji powinien był wyjaśnić osobie wnoszącej podanie, że spółka cywilna, zgodnie z art. 29 i art. 30 § 1 k.p.a., a także w myśl stosownych przepisów prawa cywilnego, nie ma osobowości prawnej i zdolności prawnej, wskazać na możliwą zmianę oznaczenia podmiotu wnoszącego podanie, w szczególności z uwagi na przedmiot podania, związany z działalnością gospodarczą, polegającą na wskazaniu jako strony wspólników spółki cywilnej (stosownie do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm. - za przedsiębiorców uznaje się wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej), i w końcu wyjaśnić, jakie będą prawne skutki podtrzymania mimo tych wyjaśnień wadliwego oznaczenia strony. W skardze kasacyjnej nie twierdzi się, aby organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w taki sposób postąpił. Trafne jest zatem stanowisko organu odwoławczego oraz następnie Sądu pierwszej instancji, że w tych okolicznościach brak było podstaw do podjęcia decyzji o umorzeniu postępowania, co uzasadniało podjęcie przez SKO decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Oceny tej nie zmieniają przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy. Nie ma istotnego znaczenia, czy podanie z 19 marca 2007 r. było dotknięte brakami formalnymi w znaczeniu użytym w tym przepisie. Istotne jest to, że organ pierwszej instancji bez właściwego wyjaśnienia osobie wnoszącej to podanie skutków błędów w nim zawartych nie mógł umorzyć postępowania z powodu rzekomego wniesienia podania przez podmiot nie posiadający zdolności administracyjnoprawnej. Przed właściwym wyjaśnieniem tych kwestii nie można też było przyjąć, jak wskazuje się w skardze kasacyjnej, że stroną postępowania był podmiot nieposiadający zdolności administracyjnoprawnej, mianowicie [...] Spółka Cywilna w W. oraz że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało wniesione przez podmioty do tego nielegitymowane, mianowicie przez T. S., J. S. i M. R. W tym stanie rzeczy NSA, na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), skargę kasacyjną oddalił. W związku z tym, że skarżące Stowarzyszenie w skardze kasacyjnej zrzekło się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.