II OZ 567/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 220/16 odmawiające wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań postanawia: oddalić zażalenie. I. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] listopada 2015 r. Zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2014 r. ustalająca środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie i modernizacji budynków inwentarskich do produkcji trzody chlewnej w obsadzie 1460 szt. dla tuczników przy ul. W. [...] w miejscowości O., działka nr [...]. W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Skarżąca podkreśliła, że tego typu inwestycja charakteryzuje się relatywnie dużą ingerencją w środowisko naturalne i warunki życiowe okolicznych mieszkańców, między innymi poprzez emisję odorów, zanieczyszczeń powietrza czy zagospodarowania gnojowicy. Wybudowanie i eksploatacja chlewni na podstawie błędnej decyzji może prowadzić do znaczących szkód w środowisku. Ewentualne przekroczenie dopuszczalnych norm środowiskowych może spowodować nieodwracalne sutki w środowisku. Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 220/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu powyższego postępowania Sąd podniósł, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie może być wstrzymane, bowiem skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie i modernizacji budynków inwentarskich do produkcji trzody chlewnej, która to decyzja nie ma przymiotu wykonalności. Rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań ma charakter opiniodawczy i zapada w postępowaniu stanowiącym etap poprzedzający wydanie m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu – co wynika z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Zatem to nie decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, lecz późniejsze rozstrzygnięcia administracyjne dotyczące procesu inwestycyjnego (budowlanego), dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu, w szczególności zaś pozwolenie na budowę. Decyzja środowiskowa nie zezwala bezpośrednio na realizację inwestycji, nie może zatem spowodować niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. Sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego szkodliwego, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie ochrony tymczasowej. Skoro zatem decyzja środowiskowa nie nakłada na żadną ze stron postępowania nowych praw lub obowiązków, które podlegałyby wykonaniu, to oznacza, że do decyzji tej nie może mieć zastosowania instytucja wstrzymania wykonania aktu. Instytucja ta dotyczy bowiem jedynie aktów lub czynności, które nadają się do wykonania – dobrowolnie bądź przymusowo i tego wykonania wymagają. Już z samego charakteru decyzji środowiskowej wynika, że jej wykonanie nie może być wstrzymane. Nie kreuje ona bowiem po stronie podmiotów żadnych praw i obowiązków nadających się do wykonania, mogących podlegać egzekucji. Wobec tego bezprzedmiotowe jest wstrzymanie jej wykonania. Zażaleniem I.R. zaskarżyła powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy zaskarżona decyzja nadaje się do wykonania. Zarzuciła także brak rozpoznania istoty sprawy, a to przeanalizowania, czy warunki określone w ww. przepisie zostały w niniejszej sprawie spełnione. Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie wskazała takich okoliczności, które świadczyłyby o niebezpieczeństwie wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O możliwości przyznania ochrony, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a, nie decyduje rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w graniach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona strony, przed skutkami, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji może polegać na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Udzielenie stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zależy od wystąpienia potencjalnego zagrożenia powstania znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, jako następstwa wykonania zaskarżonej decyzji przed rozpoznaniem skargi przez sąd. Oznacza to, że wnioskodawca obowiązany jest wskazać takie okoliczności, które mogą uzasadniać przyjęcie, iż wykonanie określonej decyzji może spowodować takie następstwa. Nie jest wobec tego wystarczające powołanie się na to, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma określone znaczenie prawne w toku postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Wnioskodawczyni powołuje się bardzo ogólnie na to, że mogą powstać trudne do odwrócenia skutki, jeżeli inwestycja zostanie zrealizowana. Decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest wydawana we wstępnej fazie postępowania dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego i stanowi jedną z przesłanek warunkujących możliwość uzyskania przez inwestora kolejnych decyzji wymaganych przez prawo. To, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę poprzedzone jest warunkiem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizuję przedsięwzięcia, nie oznacza wcale, że zaskarżona decyzja prowadzi samoczynnie do wydania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja taka nie stanowi aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw strony skarżącej w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków. Podkreślić należy, że sama obawa, że w przyszłości zostaną podjęte akty administracyjne, które doprowadzą do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego polegającego w tym wypadku na budowie chlewni, nie stanowi okoliczności uzasadniającej zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.