II SA/Kr 94/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. W. U. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 1 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. skargę oddala; II. oddala wniosek uczestniczki M. P. o zasądzenie kosztów postępowania. W dniu 13 listopada 2015r. F.U. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J.L. złożyła w siedzibie organu pierwszej instancji odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 16 października 2015r. (znak: [....] ) ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia obejmującego: "Stacja paliw, stacja kontroli pojazdów, warsztat naprawy samochodów, zabudowa usługowa" planowanego na dz. nr ew. [....] [....] obręb [....] w N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. postanowieniem z dnia 1 grudnia 2015r., nr [....] , działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r. póź. 267 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania F.U. od ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność odwołania z tego powodu, że decyzja Prezydenta Miasta N. z dnia 16 października 2015r., znak sprawy: [....] , posiada przymiot ostateczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło, że ww. rozstrzygnięcie weszło do obrotu prawnego i stało się ostateczne, gdyż zostało doręczone ostatniej stronie tego postępowania w dniu 20 października 2015r. (zwrotne potwierdzenie w aktach głównych sprawy), zatem termin do wniesienia odwołania upłynął po 14 dniach od doręczenia decyzji stronie (tj. 3 listopada 2015r.). Wydaną decyzję upubliczniono w trybie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2013 r. póz. 1235 ze zm.). Fakt podania decyzji do publicznej wiadomości nie wywołał przy tym jakichkolwiek skutków procesowych, w szczególności skutku w postaci doręczenia decyzji (tzw. fikcji doręczenia). W uzasadnieniu postanowienia podano, że tym przypadku nie miało miejsca doręczenie decyzji przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a., a jedynie realizacja przez organ szczególnego obowiązku ustawowego. Powyższego nie zmienia przy tym błędne powołanie przez organ art. 49 k.p.a. w treści obwieszczenia. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że na gruncie spraw dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach doręczeń przez obwieszczenie w trybie art. 49 k.p.a. – zgodnie z art. 74 ust. 3 powołanej wyżej ustawy - dokonuje się wyłącznie w przypadku gdy liczba stron postępowania przekracza 20, co nie dotyczy niniejszej sprawy. Tak więc odwołanie od ostatecznej decyzji organu pierwszej instancji jest, w ocenie organu odwoławczego, niedopuszczalne. Gdyby strona odwołująca się złożyła odwołanie przed upływem terminu do jej zaskarżenia przez strony biorące udział w postępowaniu wówczas obowiązkiem Kolegium byłoby rozpoznanie tego odwołania i rozstrzygnięcie go, a w przypadku ew. stwierdzenia, że odwołującemu się nie przysługuje przymiot strony należałoby umorzyć postępowanie odwoławcze. Natomiast w rozważnej sytuacji, to znaczy gdy F.U. nie brała udziału w postępowaniu na prawach strony i wniosła odwołanie po upływie terminu wniesienia odwołania dla stron biorących udział w postępowaniu stwierdzić należy, że odwołanie zostało wniesione od decyzji ostatecznej, dlatego obowiązkiem Kolegium jest stwierdzenie - w trybie art. 134 k.p.a. - jego niedopuszczalności. Odwołanie zaś od decyzji ostatecznej nie przysługuje, bowiem decyzja ostateczna może podlegać ocenie wyłącznie w trybach szczególnych tj. m.in. stwierdzenia nieważności, wznowienia postępowania, zmiany decyzji. Uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność orzekania w tej sprawie w trybie odwoławczym. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, że w sprawie nie doszło do prawnie skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego. Niedopuszczalność odwołania polega na zaistnieniu sytuacji, w której samo prawo do wniesienia odwołania przestało istnieć. F.U. , reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego J.L. , wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 1 grudnia 2015r. Skarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199 póz. 1227 z późn. zm.) poprzez uznanie że w sprawie nie miał zastosowania, 2. art. 134, art. 127 par. 1, art. 129 par. 2 k.p.a. w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia dowołania. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż organ w zaskarżonym orzeczeniu nie wykazał przesłanek, z których wynikałoby, że zastosowanie trybu doręczenia określonego w art. 49 k.p.a. było w istocie wadliwe. W aktach sprawy, jak podniesiono w skardze, brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że liczba stron postępowania w istocie nie przekracza 20. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że organ błędnie przyjął za stronę w rozumieniu art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko obowiązek podania do wiadomości publicznej informacji wyłącznie te podmioty, którym organ I instancji doręczał decyzję korespondencyjnie. W skardze stwierdzono również, iż organ nie wyjaśnił w oparciu o jakie kryteria przyjął, że liczba stron postępowania nie przekracza 20, zarazem nie kwestionując, jak podniesiono skardze, legitymacji skarżącej jako strony do dokonania samej czynności wniesienia odwołania w sprawie. Pełnomocnik skarżącej podniósł ponadto, iż w treści obwieszczenia podanego do publicznej wiadomości wyraźnie powołano się na art. 49 k.p.a. Należy więc uznać, że obwieszczenie to nie tylko realizowało określony w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko obowiązek podania do wiadomości publicznej informacji o wydaniu stosownej decyzji, ale również stanowiło określoną w art. 49 k.p.a. fikcję prawną doręczenia wydanej w sprawie decyzji. Organ obok doręczeń korespondencyjnych zastosował więc także doręczenie w trybie art. 49 k.p.a. Należy zatem przyjąć, że termin do wniesienia odwołania powinien liczyć się począwszy od upływu 14 dni od daty publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej obwieszczenia z dnia 16 października 2015r, a więc od 19 października 2015r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Z tego też powodu Sąd wziął go pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżonym postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Sąd w całości podziela argumentację Kolegium Odwoławczego przedstawioną w przedmiotowym postanowieniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż stosownie do art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego – w toku postępowania administracyjnego, odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia. W przedmiotowym stanie faktycznym sprawy decyzja organu pierwszej instancji w ogóle nie została doręczona skarżącej, pani F.U. . Z akt sprawy wynika bowiem, iż odwołująca się nie została uznana przez Prezydenta Miasta N. za stronę postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że nie została jej doręczona decyzja tego organu kończącą postępowanie w pierwszej instancji. Decyzja organu pierwszej instancji weszła do obrotu prawnego. Została najpóźniej doręczona jednej ze stron tego postępowania w dniu 20 października 2015 roku. Zatem czternastodniowy termin do złożenia odwołania ekspirował z dniem 3 listopada 2015 roku. Tymczasem odwołanie sporządzone przez F.U. , jak wynika z akt administracyjnych, zostało złożone w siedzibie organu pierwszej instancji w dniu 13 listopada 2015 roku, czyli z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W konsekwencji organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania przez stronę skarżącą. Decyzja organu I instancji stała się ostateczna z dniem 3 listopada 2015r. i brak jest obecnie jakichkolwiek możliwości weryfikacji tej decyzji przez organy administracyjne w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego. Jeżeli skarżąca uważa, że powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta N. z dnia 16 października 2015r. (znak: [....] ), to nic nie stoi na przeszkodzie, aby podmiot ten złożył wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie. Na marginesie wskazać należy, że wniosek taki strona, powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w istocie złożyła, co w konsekwencji doprowadziło do wydania przez Prezydenta Miasta N. w dniu 1 lutego 2016r. postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania. Ponieważ jednak odwołanie nie zostało wniesione w przewidzianym ustawą terminie tracą na znaczeniu inne argumenty podniesione przez stronę skarżącą, gdyż nie mogły być one analizowane przez organ odwoławczy, skoro nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. Zarzuty byłyby (a wręcz musiałyby być) rozpatrzone przez organ, jeżeli wskutek skutecznego wniesienia odwołania prowadzone byłoby przez Kolegium postępowanie odwoławcze. Jeżeli chodzi o te pozostałe zarzuty skargi, to wbrew argumentacji zawartej w skardze, nie można skutecznie zarzucać organowi I instancji niezastosowanie się do trybu przewidzianego w art.49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wypada wskazać, że postępowanie o wydanie decyzji środowiskowej, ze względu na swój potencjalnie szeroki zasięg jeżeli chodzi o strony postępowania, jest postępowaniem szczególnym, w którym ustawodawca przewidział możliwość – a nie obowiązek – skorzystania z instytucji uregulowanej w art. 49 k.p.a. Według art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), jeżeli liczba stron przekracza 20, to zgodnie z art. 49 k.p.a. "strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłoszenia, jeżeli przepis szczególny tak stanowi, w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia". Spełnienie przesłanek z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku oznacza, że zawiadomienie o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej następuje generalnie poprzez obwieszczenia i publiczne ogłoszenia. Mając na uwadze liczbę stron wynikającą z wykazu stron ujętych w decyzji organu I instancji, nie można traktować w kategoriach uchybienia procesowego tego, że organ administracyjny zastosował się do reguł doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym na zasadach ogólnych określonych w art. 38-48 k.p.a., a nie w sposób przewidziany w art. 49 k.p.a. Z faktu, że w dniu 19 października 2015r. na stronie BIP Urzędu Miasta N. opublikowano informację o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta N. z dnia 16 października 2015r., znak sprawy: [....] nie wynika, że organ zastosował tryb zawiadomienia z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku. Organ dokonał tego wyłącznie na podstawie art. 85 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku, a więc w celu realizacji wynikającego z tego przepisu obowiązku podania przez organ do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią oraz z dokumentacją sprawy, w tym z uzgodnieniem dokonanym z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz opinią organu, o którym mowa w art. 78. Obwieszczenie to realizuje zatem cel informowania społeczeństwa o wydanych przez organ decyzjach mających wpływ na środowisko, nie oznacza jednak zastosowania trybu zawiadomienia stron z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku w toku prowadzonego postępowania administracyjnego – nawet jeżeli art. 49 k.p.a. błędnie przywołano w podstawie prawnej ogłoszenia. Są to bowiem zupełnie różne przepisy, różne normy, odmienne jednostki redakcyjne, a ich stosowanie ma pozwolić na osiągnięcie odmiennych celów (tak prawnych jak i społecznych). Dlatego nie sposób mówić, że zawiadomienie społeczeństwa o wydaniu decyzji w trybie art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku jest równoważne lub wywołuje skutki z zawiadomieniem z art. 74 ust. 3 tej samej ustawy w zw. z art.49 k.p.a. Skoro więc decyzja organu I instancji uzyskała przymiot ostateczności z dniem 3 listopada 2015 r. (tj. z chwilą upływu terminu do wniesienia odwołania ostatniej osoby będącej stroną przedmiotowego postępowania) to odwołanie złożone po tym terminie, stosownie do art. 134 k.p.a. ocenić należało jako wniesione z uchybieniem terminu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, każde, nawet nieznaczne przekroczenie tego terminu stanowi jego uchybienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 1996 r., sygn. akt: SA/Łd 2665, Biul. Skarb. 1997, nr 5, s. 32). Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa, tym samym nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi. O oddaleniu wniosku uczestniczki M.P. o zasądzenie kosztów orzeczono na podstawie art.199 i art.200 p.p.s.a. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie we własnym zakresie, a jedynie w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zatem procedura sądowoadministracyjna nie przewiduje zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestników tego postępowania – brak jest stosownej podstawy prawnej – co niewątpliwe jest wiadomym fachowemu pełnomocnikowi uczestniczki.