II OSK 1999/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 302/16 w sprawie ze skargi D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. IV SA/Wa 302/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. K. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]w przedmiocie wezwania do zagospodarowania odpadu. Wymienionym wyżej postanowieniem Główny Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 144, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), art. 25 ust. 1 pkt 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) w związku z art. 24 ust. 3 lit. a i art. 2 pkt 35 lit. a rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r. ze zm.), a także art. 18 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r. poz. 1162 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia D. K.: 1. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2015 r. wzywające D. K. do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki: TOYOTA RAV4, o numerze identyfikacyjnym nadwozia: JTEHG20V706059447, sprowadzonego z terenu Niemiec na terytorium Polski, przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia - w zakresie terminu jego wykonania; 2.utrzymał w mocy ww. postanowienie w pozostałym zakresie; 3.określił termin wykonania niniejszego postanowienia jako nie dłuższy niż 30 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. K., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylnie oraz rozpoznanie skargi, a w konsekwencji – uchylenie obu zaskarżonych postanowień Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2015 r. Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. polegające na dokonaniu wadliwej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy wydane zostało z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., polegającym w szczególności na nienależytym wyjaśnieniu, ustaleniu i ocenie stanu faktycznego, w tym m.in. poprzez fragmentaryczną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez: - przyjęcie, że sprowadzony pojazd spełnia definicję "odpadu", nie wyjaśniając jednocześnie, w jaki sposób spełnione zostało kryterium "pozbycia się" definiowane jako "brak możliwości użytkowania pojazdu w inny sposób, aniżeli nakazuje jego pierwotne przeznaczenie", - zarzucenie skarżącemu, iż w dacie nabycia pojazdu bez znaczenia był dla niego fakt braku drugiej części dowodu rejestracyjnego, co miało prowadzić do wniosku o przeznaczeniu pojazdu na części w sytuacji, gdy ocena taka jest absolutnie sprzeczna z przedstawionym materiałem dowodowym, który jednoznacznie wskazuje na potrzebę posiadania tej części dowodu przez skarżącego w związku z zawarciem odpowiedniego zapisu w umowie kupna-sprzedaży, a także wobec dalszych starań skarżącego zmierzających do uzyskania tego dokumentu - przy czym brak części dokumentu był wyłącznie wypadkiem losowym, a niezasadnie oceniony został przez Sąd I instancji jako działanie celowe, - oparcie oceny zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie niedopuszczalnych na gruncie procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej przypuszczeń i informacji, które miałyby mieć miejsce w przyszłości, w szczególności w odniesieniu do wyjaśnień skarżącego dotyczących zamiaru sprowadzenia spornego pojazdu z przeznaczeniem na części zamienne do innego pojazdu, który skarżący miałby nabyć w przyszłości, a stanowiących wyłącznie informację podaną przez skarżącego funkcjonariuszom celnym w warunkach zatrzymania skarżącego i silnej z ich strony sugestii, iż wskazanie przez skarżącego takiego przeznaczenia pojazdu zakończy przeprowadzaną kontrolę bez konsekwencji, 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji ewidentnego naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, - art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, - art 24 ust. 2 lit. b, art. 2 pkt 35 lit. f, art. 36 ust. 1 lit. a i d Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006; - art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie (błąd subsumpcji), polegające na nieprawidłowym ustaleniu istotnych okoliczności wpływających na zdefiniowanie spornego przedmiotu jako odpadu w kontekście ustalonego w przedmiotowej sprawie stanu faktycznego, w szczególności wobec: - faktu, iż skarżący od momentu zakupu pojazdu czynił wszelkie starania, aby uzyskać dowód rejestracyjny umożliwiający ponowną rejestrację samochodu na terenie Polski; - faktu, iż skarżący kupował pojazd na legalnej, oficjalnej aukcji samochodów używanych, a nie na aukcji odpadów, a pośrednikiem organizującym sprzedaż pojazdu była firma ubezpieczająca ten samochód, posiadająca największą możliwą wiedzę na temat przedmiotu sprzedaży; - faktu, iż sprzedawany przedmiot (pojazd) nie był kwalifikowany jako odpad poprzez zbywcę niemieckiego (ani poprzez portal prowadzący aukcję, ani przez samego sprzedającego), co potwierdzają dokumenty aukcyjne oraz umowa kupna-sprzedaży z właścicielem niemieckim, co w konsekwencji doprowadziło do nietrafnego przyjęcia, że doszło do naruszenia przez skarżącego dyspozycji wskazanego przepisu i niewłaściwego jego zastosowania; 3. art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów oraz art. 24 ust. 2 lit. b, art. 2 pkt 35 lit. f i art. 36 ust. 1 lit. a i d Rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 poprzez niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie jako nieposiadającej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 658), uzasadnienie sporządzanego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Oznacza to, że sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jednocześnie zauważyć, że dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej, albowiem w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. W pierwszym rzędzie nie mógł odnieść skutku postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania. Należy zauważyć, że jego podstawię wnoszący skargę kasacyjną ograniczył do zarzucenia Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Oba wskazane przez skarżącego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego formułują zasady ogólne postępowania prowadzonego przed organem administracji publicznej. Stanowią one wymaganie, by w postępowaniu organ administracji stał na straży praworządności, czynił zadość zasadzie prawdy obiektywnej, a także nakazują wyważanie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy czym podejmowane przez organ działania powinny zawsze budzić zaufanie tychże obywateli do władzy publicznej. Zasadnie przyjmuje się, że wymagania te stanowią wyraz obowiązywania zasady rzetelnej procedury, która musi być respektowana w państwie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie może budzić wątpliwości normatywny charakter kodeksowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, co oznacza, że kreują one konkretne obowiązki prawne, których dochowanie przez organ jest wyznacznikiem prawidłowości decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Powyższa okoliczność nie zmienia jednakże tego, że zasady ogólne, w tym te zasady, które wymienia art. 7 i art. 8 k.p.a., znajdują swoje rozwinięcie i uszczegółowienie w dalszych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Ich zasadnicze znaczenie wyraża się przede wszystkim w oddziaływaniu na proces wykładni tychże przepisów k.p.a. Stąd tez zarzut naruszenia określonej zasady postępowania administracyjnego powinien być co do zasady powiązany ze wskazaniem jako naruszonych tych przepisów procesowych, które stanowią rozwinięcie i dopełnienie tejże zasady. Zaakcentowanie powyższego jest tym istotniejsze, gdy zarzutem skargi kasacyjnej jest objęte naruszenie zasady ogólnej, która swoim przedmiotem odnosi się do kwestii procesowych, które ze względu na swoją doniosłość, jak i zarazem złożoność zostały szczegółowo unormowane przez ustawodawcę w rozbudowanej regulacji prawnej. Taką ocenę odnieść zaś przede wszystkim należy do zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), która opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II kodeksu. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. Pominięcie w skardze kasacyjnej powyższych przepisów wyklucza możliwość zanegowania dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego, zaaprobowanej następnie przez Sąd I instancji, jak też wyprowadzonych z tego materiału wniosków. Poszczególne zarzuty, jakie sformułował skarżący w złożonej skardze kasacyjnej pod kątem przeprowadzonego przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postępowania dowodowego odwołują się bowiem do ściśle ujętych obowiązków szczegółowo unormowanych w kodeksie postępowania administracyjnego, stąd zarzucenie ich niedopełnienia przez organ powinno polegać na wymienieniu tych przepisów wskazanego rozdziału 5 kodeksu, które zostały w sprawie błędnie zastosowane. W sytuacji, gdy skarżący zanegował wartość dowodową swojego oświadczenia złożonego w protokole przesłuchania z dnia 18 kwietnia 2015 r., zarzucił, że część faktów (działania strony zmierzające od uzyskania brakującej części dowodu rejestracyjnego) nie została ustalona bądź (cena zakupu pojazdu potwierdzająca jego wartość rynkową) została pominięta jako nieistotna, w sposób błędny organ rozważył treść dokumentów (umowa sprzedaży; opinia rzeczoznawcy z dnia 15 lipca 2015 r.), a ponadto ocena zgromadzonego materiału dowodowego została przeprowadzona w oparciu o niedopuszczalne przypuszczenia, niewystarczające było zarzucenie Sądowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. Powyższe zasady w aspekcie ustalania stanu faktycznego sprawy mogłyby zostać samoistnie naruszone, gdyby Główny Inspektor Ochrony Środowiska odstąpił w ogóle od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź zastosował przepisy normujące postępowanie dowodowe w sposób wskazujący na jawne lekceważenie reguł kultury administrowania. Trudno jest tymczasem uznać, by określonemu postępowaniu administracyjnemu można było postawić tak istotny zarzut jak złamanie zasady ogólnej postępowania, gdy dowodem naruszenia miałyby być argumenty ocenne odnoszone do konkretnych uwarunkowań faktycznych. Dotyczy to między innymi przeświadczenia wyrażanego przez stronę, że treść jej zaprotokołowanego oświadczenia z dnia 18 kwietnia 2015 r. powinna zostać pominięta, albowiem została złożona w warunkach jej silnego stresu. Zasadności uwzględnienia tego dowodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozważyć przez pryzmat naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a., skoro jego ocena powinna być odnoszona do poprawności wniosków wysuniętych przez organ na podstawie art. 80 k.p.a. regulujących zasadę swobodnej oceny dowodów. Istota postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, w tym także niekonsekwentnego przyjęcia, że doszło do "pozbycia się" spornego pojazdu sprowadza się przede wszystkim do przekroczenia granic prawa do oceny dowodów, gdyż – jak podniósł skarżący – organ prowadzący postępowanie nie tylko pominął istotne dla sprawy materiały dowodowe, ale także nie dokonał ich skonfrontowania ze sobą, jak też przeprowadził ich ocenę wbrew zasadom doświadczenia życiowego. Powyższa wadliwość dotycząca konstrukcji sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej prowadzi do uznania, że w kontrolowanej sprawie skarżący nie doprowadził do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska i zaakceptowanych następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wzgląd na tę okoliczność wpływa na skuteczność postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach), albowiem wadliwość jakiej miał się dopuścić w tym zakresie Sąd w świetle sformułowanej argumentacji prawnej nie polegała na dokonaniu błędnej wykładni wskazanego przepisu, ale wynikała z jego mylnego zastosowania wynikającego z błędnie ustalonego stanu faktycznego sprawy. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, przyjęte w sprawie ustalenia wskazywały na to, że stan techniczny pojazdu marki TOYOTA RAV4 o numerze identyfikacyjnym nadwozia [...] - odnoszony do uszkodzeń jego elementów konstrukcyjnych - uzasadniał traktowanie go jako odpadu w świetle Wytycznych Korespondentów nr 9. Łączyło to się z wolą pozbycia się uszkodzonego pojazdu przez jego dotychczasowego właściciela ze względu na niemożność poddania go wyłącznie drobnej naprawie i jego dalszego w tym stanie użytkowania, co odpowiadało dodatkowo zamiarowi skarżącego, który zaplanował odkupienie pojazdu celem odzyskania z niego między innymi silnika, kół i innych nieuszkodzonych części zamiennych. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do postawionego Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 2 pkt 35 lit. f, art. 24 ust. 2 lit. b i art. 36 ust. 1 lit. a i d rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, albowiem w skardze kasacyjnej skarżący nie zamieścił uzasadnienia podstawy kasacyjnej odnoszonej do powyższych przepisów, ograniczając się wyłącznie do wskazania formy naruszenia tychże przepisów (niewłaściwe zastosowanie). Stanowi to uchybienie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienie. Uchybienie to jest tym ważniejsze, że w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie, inne normy prawne zostały wskazane jako stanowiące podstawę wezwania skarżącego do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia Nr 1013/2006. Jeżeli skarżący uznał, że w sprawie nie znajdował zastosowania art. 2 pkt 35 lit. a, ale art. 2 pkt 35 lit. f tego rozporządzenia, jak też odpowiedzialność za nielegalne przemieszanie ponosił zgłaszający (art. 24 ust. 2 rozporządzenia) a nie odbiorca, przy czym zastosowaniu miał podlegać przepis art. 36 ust. 1 lit. a i d rozporządzenia, wymagało to od wnoszącego skargę kasacyjną zamieszczenia w niej stosownej argumentacji prawnej, która powyższe oceny miałaby, przynajmniej w zamierzeniu skarżącego, uzasadniać. W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.