VI SAB/Wa 96/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi małoletniej A. R. na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji w sprawie odmowy finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego 1. umarza postępowanie w sprawie; 2. stwierdza, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej małoletniej A. R. kwotę 3000 (trzy tysiące) złotych; 4. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej małoletniej A. R. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...], mając za podstawę art. 107 ust. 5, art. 109, art. 15, art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 31b, a także art. 31d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), odmówił małoletniej A. R. prawa do finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego aCGH. Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu [...] maja 2015 r. Decyzję tę strona uczyniła przedmiotem odwołania do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i procesowego. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez stwierdzenie, że przysługuje jej prawo do finansowania ze środków publicznych badania diagnostycznego aCGH. Pismem z dnia [...] września 2015 r. strona zwróciła się do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia o przedstawienie informacji na temat stanu załatwienia jej odwołania. W dniu [...] listopada 2015 r. strona sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, polegającą na nierozpatrzeniu jej odwołania od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], zarzucając naruszenie: art. 35 § 3 kpa, poprzez niezałatwienie sprawy w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania; art. 36 § 1 kpa, poprzez niepoinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa; art. 37 § 1 kpa, poprzez niewyznaczenie dodatkowego terminu załatwienia sprawy oraz niewyjaśnienie przyczyn i nieustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, pomimo otrzymania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Prezesa NFZ do rozpatrzenia jej odwołania poprzez wydanie decyzji w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2014, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kwotą 17 zł, uiszczoną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wniósł o jej oddalenie, wskazując, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. poinformował pełnomocnika strony skarżącej, że ma prawo brać czynny udział w każdym stadium postępowania, natomiast w dniu [...] grudnia 2015 r. organ wydał decyzję w postępowaniu odwoławczym o nr [...], którą to decyzją utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2). W świetle powołanego przepisu, skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280). Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku (odwołania), a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku (odwołania), a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie. W myśl art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (§ 4). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). W świetle art. 36 § 1 kpa, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (§ 2). Na gruncie niniejszej sprawy, której przedmiotem jest zarzut bezczynności, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia miał obowiązek wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przypadku niepodjęcia oczekiwanego aktu, strona ma prawo zwalczać stan jego opieszałości w drodze skargi na bezczynność. Oceniając w tym aspekcie wniesioną skargę, należy wskazać, że Prezes NFZ dopuścił się bezczynności w prowadzonym przez niego postępowaniu, gdyż złożone przez stronę skarżącą odwołanie z dnia [...] maja 2015 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] maja 2015 r., zostało rozpatrzone poprzez wydanie decyzji nr [...] dopiero w dniu [...] grudnia 2015 r., a więc już po wniesieniu skargi do Sądu. Skarga bowiem została nadana w placówce pocztowej w dniu [...] listopada 2015 r., a przekazana przez organ do Sądu wraz z odpowiedzią na nią i aktami sprawy w dniu [...] grudnia 2015 r. Organ w okresie od dnia skierowania powyższego odwołania przez stronę do dnia wydania wskazanej decyzji jedynie w piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. poinformował pełnomocnika strony skarżącej, że ma prawo brać czynny udział w każdym stadium postępowania. Natomiast organ nie sformułował żadnego zawiadomienia, z którego wynikałoby, w jakim terminie przewiduje wydanie decyzji. Analiza czynności prowadzonych przez Prezesa NFZ w toku postępowania odwoławczego nie pozwala przyjąć, by organ podejmował działania szybko, czyli bez nieuzasadnionej zwłoki. Przedstawiony chronologicznie w części historycznej niniejszego uzasadnienia przebieg procedowania organu wykazuje, że Prezes NFZ zwlekał z wydaniem decyzji drugoinstancyjnej. Dopiero złożona przez stronę skarżącą skarga na bezczynność przyczyniła się do podjęcia ww. decyzji. Czynności, jakie Prezes NFZ winien podjąć, powinny koncentrować się jedynie na rozpatrzeniu wniesionego odwołania, natomiast jeśli sytuacja wymagała przedłużenia terminu na rozpatrzenia środka zaskarżenia, to organ powinien o tym powiadomić pełnomocnika strony i wskazać przewidywany termin zakończenia postępowania odwoławczego i wydania decyzji. Tymczasem Prezes NFZ skierował do pełnomocnika strony jedynie pismo z dnia [...] listopada 2015 r. w sytuacji, gdy odwołanie wpłynęło do organu w dniu [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. Tego rodzaju procedowanie organu uchybia zasadzie szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa). Zwlekając z wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym, organ uchybił powyższej zasadzie szybkości i to w stopniu rażącym, wszak nieprawidłowe jest, by czynności organu odwoławczego w sprawie o nieskomplikowanym charakterze były podejmowane przez okres prawie 7 miesięcy, licząc od daty wpływu odwołania do dnia wydania ww. decyzji. Sprawa nieskomplikowana powinna być rozstrzygnięta w ciągu miesiąca, a zatem w takim terminie powinno dojść do podjęcia przez organ decyzji. Zgodnie z ustanowioną w art. 12 kpa zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Artykuł 36 § 1 kpa nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Mając na względzie brzmienie tych przepisów, wskazać należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwie wystąpiły przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności, która nieprzerwanie istniała w momencie złożenia skargi aż do dnia wydania ww. decyzji w postępowaniu odwoławczym i jej doręczenia stronie skarżącej. Jak już zostało zaznaczone na wstępie, skarga na bezczynność ma doprowadzić do wydania przez organ oczekiwanego przez stronę skarżącą aktu lub podjęcia określonej czynności, bowiem uwzględnienie takiej skargi skutkuje wydaniem wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia jej wniosku (odwołania). Jednakże Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do rozpatrzenia odwołania, jeżeli po wniesieniu skargi doszło do wydania decyzji na skutek rozpoznania odwołania strony skarżącej, a tak w istocie jest w rozpoznawanej sprawie. Skoro zatem w toku postępowania sądowego, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał i doręczył stronie skarżącej decyzję, postępowanie sądowe zmierzające w rzeczy samej do zobowiązania organu stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt 1 sentencji wyroku). Biorąc pod uwagę, że zwłoka w podjęciu ww. decyzji miała charakter kwalifikowany, naruszenie zarówno norm prawa materialnego, będącego podstawą wydanej decyzji, jak i norm procedury administracyjnej ma charakter rażący. Dlatego też Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). Rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności Prezesa NFZ nie umniejsza i nie usprawiedliwia fakt, iż niedochowanie terminu załatwienia sprawy zostało spowodowane względami organizacyjnymi, bowiem mała liczba personelu czy znaczna ilość spraw wpływających do organu to przyczyny zwłoki leżące po stronie Prezesa NFZ. Względy te wpłynęły jedynie na wysokość przyznanej od Prezesa NFZ na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej (art. 149 § 2 ww. ustawy), którą Sąd ustalił w wysokości 3000 zł, biorąc pod uwagę zarówno charakter sprawy (chodzi o dostęp do świadczenia opieki zdrowotnej), wiek skarżącej (osoba małoletnia), jak i kwalifikowaną zwłokę organu (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej małoletniej A. R. kwotę 257 zł, w tym kwotę 240 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" w związku z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.