II OSK 1893/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 66/14 w sprawie ze skargi M. Ś. i Z. Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę zbiornika wodnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz M. Ś. i Z. Ś. kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 66/14 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. Ś. i Z. Ś. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanego bez pozwolenia na budowę zbiornika wodnego, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak też postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził od organu na rzecz skarżących kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w wyniku przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2009 r. kontroli, stwierdził fakt wykonania na działce nr [...], [...] w K. w gminie D. zbiornika wodnego o powierzchni 56 m x 30 m i głębokości przy brzegu około 1 m. W protokole z kontroli odnotowano oświadczenie, że roboty związane z budową zbiornika rozpoczęto w 1995 r. a zakończono w 2006 r. Wskazano też, że zbiornik napełniany jest wodą opadową. Po wszczęciu postępowania w sprawie wybudowania zbiornika wodnego przez Z. Ś. organ ustalił, że inwestor nie legitymował się stosowną zgodą organu architektoniczno-budowlanego. Współwłaściciele nieruchomości, na której znajduje się zbiornik, złożyli wyjaśnienia, że staw został wykonany w związku z niskim poziomem wody występującym na tym obszarze, który powodował zalewanie budynku mieszkalnego (piwnicy) znajdującego się na sąsiedniej działce. Obecnie zbiornik gromadzi nadmiar wody i budynek nie jest już podtapiany. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. zobowiązał M. i Z. Ś. do przedłożenia zaświadczenia wójta o zgodności wybudowanego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, kompletnego projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i pozwolenia wodnoprawnego, w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. W wyniku wniosków stron, termin ten został przesunięty do dnia 31 stycznia 2010 r. Kolejne przesunięcie terminu do dnia 31 maja 2010 r. nastąpiło po uwzględnieniu wyjaśnień inwestorów, że pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. złożone bezpośrednio w organie, będące kopią wniosku M. Ś. o wydanie przez Starostę Powiatowego w O. decyzji o legalizacji stawu jako urządzenia wodnego, stanowi prośbę o przedłużenie terminu dostarczenia dokumentów niezbędnych do legalizacji. W dniu [...] maja 2010 r. inwestorzy przedłożyli projekt budowlany, oświadczenie o prawie do dysponowania terenem na cele budowlane oraz decyzję o warunkach zabudowy dla stawu rekreacyjnego wnosząc o zalegalizowanie obiektu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. w związku z wybudowaniem stawu rekreacyjnego ustalił dla inwestorów opłatę legalizacyjną w wysokości 225 000 zł z terminem płatności 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił dodatkowo, że staw był budowany etapami w latach 1999 – 2001 i ma charakter rekreacyjny (nie są w nim hodowane ryby). Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu zażalenia inwestorów, postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. uchylił zaskarżone postanowienie i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że sporny staw nie stanowił w chwili jego realizacji (lata 1999 – 2001) jak i obecnie, urządzenia melioracji wodnej szczegółowej w rozumieniu Prawa wodnego z 1974 r., jak i Prawa wodnego z 2001 r. Nie był zatem zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na rzecz zgłoszenia. Stanowisko to organ wywiódł z art. 90 Prawa wodnego z 1974 r. według którego, urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych są urządzenia służące do regulacji stosunków wodnych i polepszenia zdolności produkcyjnej gleby. Z przepisu tego wynika, że przepisów o urządzeniach melioracji wodnych nie stosuje się do urządzeń służących do odwodnienia gruntów w innych celach niż wymienione. Tak więc zdaniem organu, rekreacyjna funkcja przedmiotowego stawu, w żaden sposób nie koreluje z funkcją urządzeń melioracji wynikającą z ww. przepisów. Organ odwoławczy uznał zatem, że słusznie wdrożono tryb legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, przy czym procedura legalizacji wynikająca z art. 48 ust. 2 i ust. 4 została naruszona. W ocenie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu w niniejszej sprawie bezskutecznie upłynął termin wykonania obowiązków dostarczenia dokumentów wskazanych w postanowieniu z dnia [...] marca 2009 r. ustalony do dnia 31 stycznia 2010 r. W tym terminie strony bezspornie nie złożyły jakichkolwiek dokumentów wymaganych do legalizacji stawu, tak więc organ pierwszej instancji zobligowany był do niezwłocznej realizacji obowiązku w postaci orzeczenia nakazu rozbiórki z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy stwierdził bowiem, że wszelkie działania PINB zmierzające po dacie 31 stycznia 2010 r. do umożliwienia stronom legalizacji stawu, były działaniami pozaprawnymi i bezskutecznymi. W szczególności pozaprawne było uznanie pisma stron z dnia [...] stycznia 2010 r., skierowanego do innego organu i zawierającego zupełnie inne żądanie, za wniosek o przesunięcie terminu dostarczenia dokumentów do dnia 30 maja 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., po ponownym rozpoznaniu sprawy i uzupełnieniu akt o dokumenty geodezyjne, na podstawie których ustalono strony postępowania, decyzją z dnia [...] września 2013 r. wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), nakazał M. i Z. Ś. rozbiórkę zbiornika wodnego zlokalizowanego na działce nr [...] w K. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów, zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy powtórzył przedstawioną wcześniej argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] lipca 2013 r. co do kwalifikacji prawnej spornego obiektu oraz co do jego oceny jako urządzenia melioracji wodnej szczegółowej w świetle przepisów Prawa wodnego z 1974 r. Stwierdził również, że jedynym dopuszczalnym działaniem w niniejszej sprawie, było orzeczenie nakazu rozbiórki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyli M. i Z. Ś. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w dacie realizacji poszczególnych etapów zbiornika wodnego obowiązywały te same przepisy Prawa budowlanego i Prawa wodnego co w dacie orzekania oraz art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Skarżący podnieśli, że organy wadliwie przyjęły, iż budowa spornego stawu na gruncie przepisów obowiązujących w dacie rozpoczęcia budowy jak i obecnie wymagała pozwolenia na budowę. Zdaniem inwestorów wykonany przez nich staw jako urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (art. 91 Prawa wodnego z 1974 r.) z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wymagał jedynie zgłoszenia. Opłata legalizacyjna została zatem ustalona w oparciu o błędną podstawę prawną, co prowadzi do wadliwości postanowienia z dnia [...] maja 2013 r. z innych względów niż przedstawione w uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego DWINB z dnia [...] lipca 2013 r. Tak więc w ocenie skarżących postanowienie to powinno być również objęte kontrolą sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i mając na uwadze brzmienie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", uznał, że należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, jak również postanowienie DWINB z dnia [...] lipca 2013 r. uchylające do ponownego rozpatrzenia postanowienie PINB z dnia [...] maja 2013 r. ustalające opłatę legalizacyjną w związku z samowolnym wybudowaniem przedmiotowego stawu. W ocenie Sądu objęcie kontrolą sądową ostatniego z przywołanych aktów było konieczne, gdyż to właśnie w nim, wyrażone zostało stanowisko wskazujące na bezzasadność ustalenia opłaty legalizacyjnej i na konieczność orzeczenia w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu, powtórzone następnie w zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w sprawie popełniania samowoli budowlanej obowiązany jest do precyzyjnego ustalenia w jakim czasie i jakie roboty w rozumieniu Prawa budowlanego zostały wykonane, a następnie do odpowiedniego zakwalifikowania ich zgodnie z definicjami ustawowymi i zbadania czy przed podjęciem robót, spełnione zostały wymagane prawem warunki. Dopiero po wyjaśnieniu tych kwestii możliwie jest ustalenie, czy i jakie działania władny jest podjąć organ nadzoru budowlanego. Tymczasem na tle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jak wskazał Sąd, wątpliwości budzi przyjęty przez organy czas realizacji spornego obiektu. W protokole z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2009 r. przy udziale Z. i M. Ś. odnotowano bowiem, że budowę zbiornika rozpoczęto w 1995 r. a zakończono w 2006 r. Natomiast w oświadczeniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. pełnomocnik w imieniu skarżących stwierdził, że zbiornik budowany był etapami w latach 1999 - 2001. Ponadto sami skarżący w zażaleniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. wskazali, że prace wykonywane na przełomie lat 1999 - 2001 polegały na "remoncie, udrożnieniu i zabezpieczeniu istniejących już urządzeń wodnych (naturalne zlewiska wód gruntowych)". Organy jednak pomimo oczywistej sprzeczności wynikającej z obu oświadczeń i braku innych dowodów na okoliczność daty wybudowania przedmiotowego obiektu, bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjęły, że zbiornik wybudowany został w latach 1999 - 2001. Sąd zauważył, że organ w ramach swobodnej oceny dowodów mógłby (w braku innych dowodów) oprzeć się na oświadczeniach stron, jednak w sytuacji, gdy są to oświadczenia tak niespójne, powinien przekonująco wyjaśnić z jakich względów przyjmuje jedno z nich za wiarygodne. Brak zatem wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, kluczowej dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznej powoduje, że rozstrzygniecie w niniejszej sprawie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Prawidłowe ustalenie daty wykonania robót budowanych ma zdaniem Sądu podstawowe znaczenie dla właściwej, zgodnej z przepisami Prawa budowlanego kwalifikacji przedmiotowych robót. Oceny prawnej tego zdarzenia należało bowiem dokonać w oparciu o obowiązujące w dacie wykonania robót przepisy Prawa budowlanego, jak też z uwagi na charakter obiektu przepisy Prawa wodnego. Sąd wskazał, że szczególnie wnikliwego wyjaśnienia wymagał przede wszystkim podnoszony przez skarżących - zarówno na etapie postępowania jak i w skardze – zarzut, iż przedmiotowy obiekt stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej. Zaliczenie spornego obiektu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych rzutowałoby bowiem w istotny sposób na przyjęty w niniejszej sprawie tryb legalizacji obiektu, gdyż obiekty takie generalnie zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też w decyzji organu pierwszej instancji brak jest głębszych rozważań organów co do charakteru przedmiotowego obiektu przez pryzmat celu w jakim został on zrealizowany i funkcji jaką faktycznie pełni w terenie. Z uzasadnienia decyzji wynika natomiast, że funkcję rekreacyjną obiektu organy przyjęły na podstawie oświadczenia pełnomocnika skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz przedłożonych dokumentów legalizacyjnych (decyzji legalizacyjnej wydanej na gruncie prawa wodnego oraz projektu budowlanego). Ocenie organu nie zostały natomiast poddane oświadczenia skarżących wskazujące na odwadniający cel realizacji obiektu. W ocenie Sądu pominięcie tych dowodów świadczy, że nie zostało zbadane i ocenione, czy ze względu na charakter terenu (grunt rolny czy też budowlany) na którym staw został zlokalizowany, sporny obiekt pełni funkcję odwadniającą i jednocześnie polepszającą produkcyjność gleby. Tym samym funkcję obiektu ustalono na podstawie niepełnej i wybiórczej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bez podjęcia wszystkich działań koniecznych dla wyjaśnienia tej okoliczności faktycznej, co stanowi również w tym przypadku o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Biorąc pod uwagę wskazane powyżej uchybienia procesowe Sąd stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny budzi istotne wątpliwości, co powoduje, że na obecnym etapie nie jest możliwe odniesienie się do kwestii, czy w sprawie znajduje zastosowanie przyjęty przez organy tryb legalizacji na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sąd nie podzielił także krytycznej oceny organu odwoławczego co do naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, przez zaniechanie orzeczenia nakazu rozbiórki stawu, ze względu na niewykonanie obowiązku dostarczenia w terminie do dnia 31 stycznia 2010 r. dokumentów wskazanych w postanowieniu PINB z dnia [...] marca 2009 r. Sąd zauważył, że zgodnie z jednolitą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, termin wyznaczony na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. Istnieje zatem możliwość jego swobodnej zmiany jeżeli będą zachodzić ku temu uzasadnione okoliczności. Ponadto termin wyznaczony na podstawie ww. normy musi być realny, tzn. umożliwiający stronom wykonanie nałożonych obowiązków. Z akt sprawy wynika natomiast, że wydłużający się okres realizacji, związany był z koniecznością przeprowadzania przez dwa inne organy postępowań administracyjnych z udziałem kilku stron i oczekiwaniem na uprawomocnienie się decyzji o warunkach zabudowy i decyzji wydawanej na gruncie Prawa wodnego. Tak więc, zdaniem Sądu, złożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. dokumentu adresowanego do innego organu, mającego jednak ścisły związek z wykonaniem przez strony nałożonych na nie obowiązków, ale jednocześnie bez żadnej dodatkowej informacji, wobec treści art. 63 § 1, art. 67 § 1, art. 72 oraz art. 9 K.p.a., powinno spowodować ze strony organu pierwszej instancji odpowiednią reakcję, w celu wyjaśnienia kto i po co złożył ten dokument. Zaniechanie w tym zakresie świadczy, w ocenie Sądu, o naruszeniu przez organ wskazanych przepisów. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organ pierwszej instancji – wobec wyjaśnień stron złożonych w piśmie z dnia [...] marca 2010 r. – zasadnie przedłużył skarżącym termin wykonania obowiązków legalizacyjnych, gdyż uchybieniami procesowymi organu pierwszej instancji nie można obciążać stron. Sąd za zasadny uznał zatem zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. Mając na względzie powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie wykazał, iż w sprawie zaistniały przesłanki z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Brak było więc podstaw do orzekania nakazu rozbiórki z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd zauważył, że skoro wydane w sprawie rozstrzygnięcia były następstwem postanowienia kasacyjnego DWINB z dnia [...] lipca 2013 r. uchylającego postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej to konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego – na zasadzie art. 135 P.p.s.a. – również tego aktu. W związku z uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji, jak też postanowienia DWINB z dnia [...] lipca 2013 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy zażalenie na postanowienie PINB z dnia [...] maja 2013 r. ustalające opłatę legalizacyjną mając na uwadze wynikające z wyroku oceny prawne i uwagi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ - Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie: 1) przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły daty budowy stawu, jak również jego przeznaczenia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że pismo inwestorów z dnia [...] stycznia 2010 r. należało potraktować jako wniosek o wydłużenie terminu do legalizacji samowolnej budowy stawu; 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji niewykonania przez strony obowiązków legalizacyjnych w wyznaczonym terminie. W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. nie znajdują uzasadnienia. Wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji były okoliczności dotyczące ustaleń organu administracyjnego co do daty wybudowania zbiornika wodnego, w celu właściwej, zgodnej z przepisami Prawa budowlanego kwalifikacji przedmiotowych robót, jak też charakteru przedmiotowego obiektu przez pryzmat celu w jakim został on zrealizowany i funkcji jaką faktycznie pełni w terenie. Ocena Sądu dokonana została w kontekście treści art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, że w toku postępowania przeprowadzonego przez organy administracji doszło do naruszenia wyżej wymienionych przepisów. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji ocenił cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego szczegółowej analizy. To właśnie w wyniku szczegółowej analizy materiału dowodowego Sąd powziął uzasadnione wątpliwości co do czasu realizacji obiektu przyjętego przez organ. Ocenie poddana została treść protokołu z kontroli obiektu, dokonanej w obecności skarżących, z dnia [...] stycznia 2009 r., w którym stwierdzono, że roboty przy spornym stawie zostały rozpoczęte w lecie 1995 r. a zakończone w 2006 r., jak też oświadczenie pełnomocnika skarżących z dnia [...] kwietnia 2013 r. wskazujące, że staw był budowany etapami w latach 1999 – 2001, a także zażalenie z dnia [...] sierpnia 2010 r., gdzie skarżący wskazali, że prace przy budowie stawu zostały przez nich wykonane na przełomie lat 1999 – 2001 i polegały na remoncie, udrożnieniu i zabezpieczeniu istniejących już urządzeń wodnych (naturalnych zlewisk wód gruntowych) celem obniżenia wód gruntowych, które zagrażały budynkom mieszkalnym. Wynika to z opisu ustaleń faktycznych w sprawie oraz rozważań Sądu. Ocena ta doprowadziła Sąd do wniosku, że zgromadzony przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie jest pełny. Oczywista sprzeczność powyższych oświadczeń, przy braku innych dowodów na okoliczność daty wybudowania przedmiotowego obiektu, wymagała wyjaśnienia tej kwestii przez organ we własnym zakresie przy wykorzystaniu wszelkich dostępnych środków dowodowych, wskazanych w art. 75 K.p.a. Organ jednak, co wynika z akt sprawy, nie podjął żadnych czynności pozwalających na wyjaśnienie tej okoliczności, przyjmując zupełnie dowolnie, bez jakiegokolwiek uzasadnienia, że zbiornik wybudowany został w latach 1999 – 2001. Mając zatem na uwadze, że kwalifikacji prawnej wybudowanego obiektu należało dokonać w oparciu o obowiązujące w dacie wykonania robót przepisy Prawa budowlanego, a uwagi na charakter obiektu również w oparciu o obowiązujące w tym okresie przepisy Prawa wodnego to, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, brak wyjaśnienia w sposób nie budzący wątpliwości, kluczowej dla rozpatrzenia sprawy okoliczności faktycznej, niewątpliwie narusza art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Wątpliwości Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego wzbudziła również dokonana przez organy kwalifikacja spornego obiektu jako stawu rekreacyjnego. Tymczasem, jak słusznie zauważył Sąd, dokonanie właściwego ustalenia funkcji i celu w jakim wykonano przedmiotowy obiekt ma istotne znaczenie dla prawidłowości przyjętego w niniejszej sprawie trybu legalizacji obiektu. Zakwalifikowanie bowiem spornego obiektu do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, o co wnoszą skarżący, zarówno na gruncie wcześniej jak i obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego, spowodowałoby zwolnienie wykonania takich urządzeń z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie takich robót wymagałoby jedynie zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Z decyzji organów obu instancji, co podtrzymano również w skardze kasacyjnej, wynika, że za dowody w zupełności wystarczające do ustalenia rekreacyjnej funkcji stawu uznano oświadczenie pełnomocnika inwestorów z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak też pozyskaną od stron decyzję Starosty O. z dnia [...] marca 2010 r. legalizującą – na wniosek inwestorów, staw rekreacyjny. Organy nie dokonały natomiast oceny oświadczeń skarżących wskazujących na odwadniający cel realizacji obiektu. Tymczasem skarżący zarówno w toku postępowania administracyjnego (pismo z dnia [...] stycznia 2009 r., zażalenie z dnia [...] sierpnia 2010 r.), jak i w skardze wskazywali, że przedmiotowy staw pełni funkcję melioracyjną i wybudowany został na działce stanowiącej podmokłą łąkę w celu odwodnienia i ochrony gruntów przed podtopieniami. Zdaniem skarżących sporny obiekt w świetle art. 91 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo wodne z 1974 r. stanowi urządzenie melioracji wodnej szczegółowej (jako inne podobne urządzenie), gdyż służył on celom, o których mowa w art. 90 ust. 1 tej ustawy. Zasadnie zatem stwierdził Sąd w zaskarżonym wyroku, że pominięcie powyższych dowodów (wyjaśnień i oświadczeń skarżących) na okoliczność ustalenia, czy sporny obiekt pełni funkcję odwadniającą i jednocześnie polepszającą produkcyjność gleby, świadczy o niepełnej i wybiórczej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego. Zauważyć bowiem należy, że samo określenie wybudowanego stawu jako stawu rekreacyjnego zawarte w decyzji legalizacyjnej Starosty O. z dnia [...] marca 2010 r., czy też w projekcie budowlanym nie przesądza o funkcji jaką w rzeczywistości pełni sporny obiekt. Tak więc organy powinny bezsprzecznie wyjaśnić cel wykonania przedmiotowego zbiornika wodnego, biorąc pod uwagę charakter terenu, na którym staw został zlokalizowany. Ponadto za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i przyjęcie, że pismo inwestorów z dnia [...] stycznia 2010 r. należało potraktować jako wniosek o wydłużenie terminu do legalizacji samowolnej budowy stawu. Zauważyć należy, że literalna wykładnia art. 48 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie sztywnego, ustawowego terminu, do upływu którego inwestor byłby obowiązany uzupełnić brakującą dokumentację. Brzmienie powyższego przepisu dowodzi, że ustalenie tego terminu pozostawiono uznaniu organu, który powinien określać go w sposób odpowiadający realiom rozpoznawanej sprawy. Oczywiste przy tym pozostaje, że termin ten musi być wystarczająco długi, by umożliwić stronie skuteczne zrealizowanie nałożonych na nią obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego jest więc terminem procesowym, instrukcyjnym, a nie terminem prawa materialnego i może być przedłużany stosownie do uznania organu z jego woli bądź też może zostać wydłużony na żądanie stron jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności. A zatem w tym zakresie organ dysponuje tzw. luzem decyzyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji. Dlatego też uznanie przez organ, nawet po upływie ww. terminu, iż obowiązek został wykonany daje podstawę do legalizacji zabudowy, która nie narusza prawa ani interesów prawnych skarżącego. Z akt sprawy wynika, że inwestorzy kilkukrotnie występowali do PINB w O. o przedłużenie terminu do przedstawienia dokumentów niezbędnych do legalizacji spornego obiektu, który to termin przedłużono do dnia 31 stycznia 2010 r. Skuteczne wykonanie nałożonych na skarżących obowiązków związane było bowiem z koniecznością przeprowadzenia przez dwa inne organy postępowań administracyjnych i oczekiwaniem na uprawomocnienie się decyzji o warunkach zabudowy i decyzji wydawanej na podstawie prawa wodnego. Tak więc w sytuacji, gdy przed upływem wyznaczonego kolejny raz terminu, wpłynęła do PINB w O. kopia pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. adresowanego do Starosty O. o wydanie decyzji legalizacyjnej urządzenia wodnego, obowiązkiem organu było ustalenie kto i w jakim celu złożył ten dokument. Zaniechanie podjęcia w tym zakresie odpowiednich działań, niewątpliwie świadczy o naruszeniu przez organ art. 9, art. 72, art. 63 § 1 i art. 67 K.p.a., co szczegółowo przedstawił Sąd w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te argumenty. Zauważyć bowiem należy, że w zależności od okoliczności sprawy, w sytuacji gdy pismo strony nie zawiera wyraźnego wniosku o zastosowanie konkretnego przepisu prawa, organ administracji publicznej mając na względzie słuszny interes strony, dbając by nie poniosła ona szkody z powodu nieznajomości prawa, powinien rozważyć wszystkie możliwe środki, które dopuszczają przepisy prawa, a które mogłyby służyć należytemu załatwieniu sprawy, w tym możliwość skorzystania z wezwania strony do sprecyzowania jego żądania. Organ administracji winien uwzględnić intencję strony, a nie literalną treść pisma, jeżeli miałoby to przysłużyć się słusznemu interesowi obywatela. Podnoszona natomiast w skardze kasacyjnej okoliczność, że wcześniejsze odpowiednie formułowanie przez inwestorów wniosków o przedłużenie terminu, uniemożliwia potraktowanie pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. jako wniosku o wydłużenie terminu do legalizacji samowolnej budowy stawu, nie zwalnia organu z wykonywania jego obowiązków procesowych. Mając na uwadze zakres nałożonych na skarżących obowiązków, jak też ich zachowanie co do woli wykonania tych obowiązków, można było przypuszczać, że złożenie do PINB dokumentu skierowanego do Starosty, miało na celu uzyskanie kolejnego przedłużenia terminu wykonania obowiązków, zważywszy, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez starostę było jednym z warunków wykonania postanowienia z dnia [...] marca 2009 r. Stanowisko to potwierdzili skarżący w oświadczeniu z dnia [...] marca 2010 r., informując, że złożone przez nich pismo z dnia [...] stycznia 2010 r. należało potraktować jako wniosek o przesunięcie terminu na przedłożenie dokumentów do dnia 31 maja 2010 r. Tak więc organ mając wątpliwości co do charakteru pisma z dnia [...] stycznia 2010 r. powinien niezwłocznie wezwać strony do sprecyzowania żądania. Brak podjęcia działań w tym zakresie powoduje, że przedłużenie skarżącym terminu wykonania obowiązków legalizacyjnych było zasadne, co wskazał Sąd w zaskarżonym wyroku. W świetle powyższego za niezasadny uznać należy zatem zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki wskazane w powyższych przepisach do orzeczenia nakazu rozbiórki. Termin wykonania obowiązków legalizacyjnych nie został bowiem przekroczony. Podkreślić należy, że unormowana przepisem art. 48 Prawa budowlanego instytucja rozbiórki nie działa automatycznie, nakaz rozbiórki jest bardzo daleko idącym środkiem rodzącym poważne skutki materialne, z tego względu nie można stosować go w sytuacjach, gdy nie do końca jest jasny i jednoznaczny stan faktyczny sprawy. Mając na uwadze, że zarzuty skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 P.p.s.a.