IV SA/Wa 294/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z [...] maja 2013 r. znak: [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3, art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpoznaniu wniosku M. K. (dalej: "skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 roku nr [...]. Decyzją tą stwierdzona została nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 roku nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi L. gromady K., w części dotyczącej działek oznaczonych po scaleniu nr [...],[...] i [...], położonych w N. Wnioskiem z dnia 15 lutego 2011 r. skarżąca wystąpiła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 roku nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., tj. pojawienie się nowego dowodu po wydaniu decyzji, który nie był znany organowi w dniu wydania przedmiotowej decyzji. Takim dowodem jest świadek S. K., którego przesłuchanie miałoby wykazać sposób przeprowadzania scalania gruntów wsi N., istnienie zgody po stronie M. R. na scalenie gruntów, a także uprawdopodobnienie zachowania terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podniosła, że podstawą stwierdzenia przez: Wojewodę [...] nieważności decyzji scaleniowej w części był rzekomy brak zgody M. R. na objęcie jego gruntów postępowaniem scaleniowym. Skarżąca dowiedziała się przypadkiem, że osoba która w 1970 roku przeprowadzała scalenie gruntów wsi N. żyje i jest zatrudniona w Nadleśnictwie J. - osobą tą jest S. K., a jego podpis widnieje na dokumentach scaleniowych. Wobec tego w dniu 20 stycznia 2010 r. skarżąca udała się do miejsca pracy świadka, który opisał przebieg i procedury stosowane przy scaleniu, a także fakt, że istniała zgoda M. R. na proponowany sposób scalenia. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 w związku z art. 148 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 roku nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że projekt scalenia przygotowany przez geodetę S. K. zatwierdzony został decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 roku nr [...], znajdującą się w aktach sprawy nr [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] z wniosku H. R. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ze znajdujących się w ww. aktach notatki z dnia 23 stycznia 2009 r. oraz protokołu z dnia 4 marca 2009 r. wynikało, że w tych dniach M. K. zapoznała się z przedmiotowymi aktami, a tym samym świadek S. K. był znany zarówno wnioskodawczyni, jak i organowi wojewódzkiemu. Organ wskazał nadto, że wnioskodawczyni wystąpiła o wznowienie postępowania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia 29 kwietnia 2013 r. skarżąca wystąpiła o ponowne rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Uzasadniając wskazała, że termin przewidziany do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został dostatecznie udowodniony. Nadto podniosła, że z faktu "zapoznania się z aktami sprawy postępowania scaleniowego w 2009 roku trudno wywodzić, że w tej dacie poznała dane osoby prowadzącej scalenie". Zarzuciła również, że organ w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2013 roku stwierdził, że "świadek był znany zarówno M. K., jak i organowi wojewódzkiemu". Wnioskodawczyni wskazała również, że we wniosku o wznowienie postępowania "dokładnie wskazała kiedy oraz w jakich okolicznościach spotkała się ze S. K. i kiedy powzięła informacje i jego wiedzę na temat sprawy i dopiero od tej daty mogła wnioskować o przeprowadzenie dowodu z jego zeznań". Rozpoznając sprawę ponownie, Minister wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniem z [...] maja 2013 r. orzekł o utrzymaniu w mocy postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. Uzasadniając, przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i przytoczył brzmienie art. 148 § 1 k.p.a. Uznał, iż skarżąca z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła dopiero dnia 15 lutego 2011 r., zatem po upływie niemal dwóch lat od dnia, w którym zapoznała się ona z aktami sprawy nr [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] z wniosku H. R. Jak wynika bowiem z notatki służbowej z dnia 23 stycznia 2009 r. oraz protokołu z dnia 4 marca 2009 r. w tych dniach M. K. zapoznała się ze wskazanymi aktami w [...] Urzędzie Wojewódzkim w R., zatem w owym czasie powzięła informację o osobie, która opracowała projekt scalenia przedmiotowych gruntów. Organ stwierdził zatem, że skarżąca nie wykazała iż dochowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zastrzeżony w art. 148 § 1 k.p.a. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca, która pismem z dnia 27 czerwca 2013 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powołane wyżej rozstrzygnięcie Ministra z dnia [...] maja 2013 r. Zarzuciła organowi naruszeniem art. 75 oraz 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Uzasadniając skarżąca podniosła, iż w styczniu 2011 r. przypadkowo uzyskała informację na temat osoby S. K. i w dniu 20 stycznia 2011 r. w trakcie rozmowy z nim uzyskała nowe wiadomości na temat scalenia z lat siedemdziesiątych. Zatem składając wniosek o wznowienie w dniu 15 lutego 2011 r., dochowała miesięcznego terminu do jego złożenia. W ocenie skarżącej pojęcie dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a. to środek dowodowy, a zatem np. zeznania świadka, a nie sam świadek. To, że w 2009 roku mogła wiedzieć z akt, że S. K. przeprowadzał postępowanie scaleniowe nie ma znaczenia w sprawie, bo istotne jest kiedy dowiedziała się o wiedzy jaką on posiada, która może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. (IV SA/Wa 1700/13) uznał skargę za zasadną i uchylił postanowienia organu (z [...] maja 2014 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r.), działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. dowodem w szczególności mogą być zeznania świadka. Zatem dowodem, na który wskazuje skarżąca w swoim wniosku jest wiedza S. K., jako geodety, który przeprowadzał proces scalenia zakończony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 r. nr [...]. Dowodem w sprawie mają być jego zeznania związane z wiedzą jaką posiada na okoliczność wskazaną we wniosku. Sąd zauważył, iż skarżąca we wniosku wskazuje, kiedy i w jaki sposób dowiedziała się o nowym, w jej ocenie istotnym dla sprawy dowodzie, który nie był znany organowi w dniu wydania decyzji, mimo, że w tej dacie istniał. Zgodził się zatem z zarzutem skargi, że we wniosku nie chodzi o osobę świadka, geodety S. K., którego personalia skarżąca mogła poznać w dniu 23 stycznia 2009 r., zapoznając się z aktami sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N., jak przyjął organ, a o wiedzę jaką świadek ten posiada i o której to wiedzy skarżąca dowiedziała się w określonej dacie. Daty te są różne, dlatego też Sąd I instancji uznał, że uchybienie to może mieć istotny wpływ na ustalenie zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "NSA") uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. NSA uznał, iż Sąd kontrolując zgodność z prawem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z powodu uchybienia terminu do wniesienia postępowania obowiązany jest wykonać, przy zastosowaniu środka na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do jakich naruszeń przepisów postępowania doszło w sprawie. Dla zachowania terminu istotną datą jest data, w której strona dowiedziała się o nowym dowodzie, a nie w którym podjęła czynności ustalenia treści dowodów, do których przeprowadzenia nie jest umocowana prawnie. Nie można zatem ustalenia zakresu wiedzy świadka w sprawie uważać za zdarzenie mające znaczenie dla zachowania terminu do złożenia podania. NSA wskazał także, iż o tym czy osoba ma zdolność do wystąpienia w charakterze świadka, którą strona uważa za świadka w sprawie i wnosi o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, należy do organu administracji publicznej. Ocena zatem, czy geodeta prowadzący scalenie gruntów ma zdolność do wystąpienia jako świadek, nie należy do strony a do organu. Znaczenie zatem działań podejmowanych przez stronę do ustalenia zdolności S. K. do wystąpienia jako świadek w sprawie nie można przypisać skutku prawnego zdarzenia prawnego, od którego zależy zachowanie terminu do wniesienia podania i wznowienie postępowania. Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Mając na względzie powyższe zauważyć trzeba, iż w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie związany był oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 792/14. Przedmiotem ponownej kontroli sprawowanej przez Sąd jest postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie własne z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 roku nr [...] zatwierdzającej projekt scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi L. gromady K. w części dotyczącej działek oznaczonych nr [...],[...] i [...]położonych w N. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania jest postępowaniem nadzwyczajnym i uregulowane zostało w kodeksie postępowania administracyjnego w sposób odrębny w rozdziale 12 działu II kodeksu. Cechą charakterystyczną tego postępowania, w razie zgłoszenia wniosku, jest jego dwuetapowość. Zgłoszenie wniosku o wznowienie uruchamia wstępny etap jego kontroli, w którym badana jest dopuszczalność wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, które dopiero otwiera drogę do merytorycznego badania przesłanek wznowienia. Jeśli organ stwierdzi, że wydanie postanowienia o wznowieniu nie jest dopuszczalne, wówczas wydaje rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania w drodze postanowienia (art. 149 § 3 k.p.a.). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia jest możliwe w sytuacji, gdy postępowanie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, albo wniosek strony został złożony po terminie. Już zaistnienie jednej z okoliczności uzasadniającej bezprzedmiotowość wznowienia, uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania. Zaskarżone postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2013 r. jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Postępowanie sądowe ogranicza się wyłącznie do zbadania jego zgodności z prawem, tj. zbadania, czy – w niniejszej sprawie – organ prawidłowo ocenił, że nastąpiło niezachowanie przez skarżąca terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a. Rozpoznając tenże wniosek organ odmówił bowiem jego wznowienia powołując się m.in. na art. 148 § 1 k.p.a. A zatem odmowa wznowienia postępowania nastąpiła z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2015 r. (II OSK 792/14) dla zachowania terminu istotną datą jest data, w której strona dowiedziała się o nowym dowodzie, a nie w którym podjęła czynności ustalenia treści dowodów, do których przeprowadzenia nie jest umocowana prawnie. Nie można zatem ustalenia zakresu wiedzy świadka w sprawie uważać za zdarzenie mające znaczenie dla zachowania terminu do złożenia podania. Nadto Sąd II instancji podniósł, iż o tym czy osoba ma zdolność do wystąpienia w charakterze świadka, którą strona uważa za świadka w sprawie i wnosi o przeprowadzenie tego rodzaju dowodu, należy do organu administracji publicznej. Znaczenie zatem działań podejmowanych przez stronę do ustalenia zdolności S. K. do wystąpienia jako świadek w sprawie nie można przypisać skutku prawnego zdarzenia prawnego, od którego zależy zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Zasadnie zatem organ orzekający w zaskarżonym rozstrzygnięciu uznał, iż projekt scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi L. gromady K. zatwierdzony decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] września 1970 roku nr [...] opracowany przez geodetę S. K.w 1970 r. znajdował się w aktach sprawy nr [...] prowadzonej przez Wojewodę [...] z wniosku H. R. o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia 23 stycznia 2009 r. oraz protokołu z dnia 4 marca 2009 r. wynika natomiast, że w tych dniach M. K. zapoznała się z wyżej wymienionymi aktami w [...] Urzędzie Wojewódzkim w R. Nie budzi zatem wątpliwości, że skarżąca w 2009 roku wiedziała, iż projekt scalenia gruntów wsi N. gromady P. i wsi L. gromady K. sporządził geodeta S. K. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania dopiero w dniu 15 lutego 2011 r., zatem po upływie niemal dwóch lat od dnia, w którym zapoznała się z aktami sprawy i jednocześnie we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie próbowała wykazać, że dochowany został termin przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Z uwagi na powyższe działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.