IV SA/Wa 295/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi D. W. i T. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie, w jakim utrzymuje ona w mocy pkt 1, 7 i 8 decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku, jak i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 roku w części dotyczącej pkt 1, 7 i 8; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżących D. W. i T. W. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...], którą ww. organ powołując art.138 § 1 pkt.2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej określany jako: "kpa") oraz art. 5 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz. U. Nr 84 poz. 700, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania D. i T. małż. W. od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia 16 stycznia 2014 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycjom w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla inwestycji pod nazwą: "[...]" – uchylił pkt. 9 zaskarżonej decyzji odnoszący się do terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń i orzekł w tym zakresie na nowo, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. Niniejsza sprawa jest przedmiotem ponownego rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt II OSK 1391/15 którym, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. Akt IV SA/Wa 1952/14 – NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 460 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2014 r. sygn. IV SA/Wa 1952/14 sad oddalił skargę D. W. i T. W. na powołaną wyżej decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dn. [...] sierpnia 2014 r. uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a organy prawidłowo zastosowały przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (dalej określana także jako: "specustawa"). Sąd podniósł, że stosownie do art. 38 pkt. 2 ppkt. g) specustawy jako inwestycję towarzyszącą terminalowi uznano budowę gazociągu [...] - [...] wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi, m.in. na terenie województwa mazowieckiego. Sąd stwierdził, że organy zasadnie przyjęły, że wydanie decyzji lokalizacyjnej będzie podlegało normie art. 10 ust. 1 specustawy, którego prawidłowe zastosowanie kwestionują skarżący twierdząc, że zaskarżona decyzja nie zawiera wszystkich wymaganych tym przepisem elementów. Sąd podzielił oceny organów, że zarzuty w tym zakresie są niezasadne, jednocześnie wyjaśniając, że w sprawie nie został zastosowany art. 10 ust. 1 pkt. 6 specustawy, gdyż w tym przypadku był bezprzedmiotowy, bowiem podziału nieruchomości dokonano decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. Działkę nr ew. [...] podzielono na dwie o nr [...] i [...], działka nr [...] przeszła na rzecz Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] pozostała przy właścicielach. Sąd podniósł, że obecnie przebieg inwestycji został ustalony jedynie na działce nr [...] i organ uznał za słuszne zastosowanie wobec tej nieruchomości skutku z art. 24 ust. 1 specustawy, tj. ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Sąd zaznaczył, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił z jakich względów uznał za celowe zastosowanie jedynie ograniczenia korzystania, nie zaś przejęcia na własność Skarbu Państwa spornej działki nr [...]. Projektowana inwestycja jest podziemna, więc nie wpływa na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem. Nie następuje znaczące utrudnienie w prawidłowym zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości, a tym samym nie wyłącza z użytkowania części działki. Projektowany gazociąg ogranicza wyłącznie możliwość zabudowy w strefie kontrolowanej o szerokości 12m. W ocenie Sądu ustanowienie formy ograniczonego korzystania z działki nie będzie kolidowało z rekreacyjnym korzystaniem z nieruchomości. Tym samym na etapie lokalizowania inwestycji zasadne było przyjęcie skutków o których mowa w art. 24 ust. 1 specustawy, nie zaś w art. 20 ust. 3. Wspomnianym już wyrokiem z dnia 24 września 2015 r. sygn. II OSK 1391/15 NSA uchylił ww. wyrok sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu orzeczenia NSA stwierdził, że jako zasadne zostały ocenione zarzuty naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art.141 § 4 p.p.s.a i art. 7, art.77 § 1, art. 80 kpa. W szczególności NSA podkreślił, że nie można podzielić oceny sądu I instancji, że organy działając w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego prawidłowo i wyczerpująco ustaliły stan faktyczny sprawy i należycie rozważyły stan sprawy w aspekcie przepisów prawa. W ocenie NSA, wbrew stanowisku sądu I instancji, organy nie uczyniły zadość wymogom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, albowiem nie ustaliły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonały wybiórczej, dowolnej oceny materiału dowodowego, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w ramach art. 80 kpa. NSA w uzasadnieniu swojego wyroku zakwestionował prawidłowość oceny sądu I instancji co do wyjaśnienia przez organy z jakich względów uznały za celowe jedynie ograniczenie korzystania, nie zaś przejęcia na własność Skarbu Państwa spornej działki nr [...]. NSA stwierdził, że z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, a to chociażby za sprawą decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji m.in. na działce nr [...] stanowiącej własność D. i T.małż. W. W pkt. 8 ww. decyzji organ I instancji określił, że na nieruchomościach, do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy wyznaczona zostanie strefa kontrolowana 12m (po 6m od osi gazociągu) i w strefie tej nie wolno wznosić budynków, urządzeń stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz podejmować działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. A zatem stanowisko sądu I instancji pozostaje w sprzeczności z brzmieniem decyzji organu I instancji, albowiem zakaz nie dotyczy tylko i wyłącznie zakazu zabudowy. W kontekście powyższych stwierdzeń NSA zawarł wskazania, że sąd I instancji powinien rozważyć, czy ograniczenia określone w pkt. 8 decyzji organu I instancji znajdują oparcie w przepisach obowiązującego prawa, a nadto poddać ocenie zakres tych ograniczeń i w oparciu o prawidłowo ustalony zakres tych ograniczeń rozważyć, czy w okolicznościach tej sprawy działka nr [...] winna być objęta skutkiem z art. 24 ust. 1, czy też skutkiem z art. 20 ust. 3 specustawy gazowej. Jednocześnie brak jest podstaw do podzielenia stanowiska sądu I instancji, że skoro projektowana inwestycja jest podziemna, to nie wpływa na możliwość użytkowania terenu znajdującego się bezpośrednio nad jej położeniem, gdyż tego rodzaju ocena jest oparta o błędne ustalenie zakresu ograniczeń. Ponadto NSA skrytykował, że sąd I instancji nie przywiązał żadnej wagi do braku określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Wskazując na przepis art. 5 ust. 1-2 specustawy gazowej, NSA stwierdził, że nie można skutecznie wywodzić możliwości wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji towarzyszących terminalowi bez określenia linii rozgraniczających teren inwestycji. Kwestia przebiegi linii rozgraniczających teren inwestycji jest okolicznością istotną w sprawie, gdyż w myśl art. 20 ust. 1 specustawy gazowej nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji w zakresie wskazanym w art. 10 ust. 1 pkt. 7 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stała się ostateczna za odszkodowaniem. Dokumentacja zgromadzona w sprawie i mapa stanowiąca załącznik do decyzji o lokalizacji, winna dawać jednoznaczną odpowiedź na pytanie, czy dana nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i jakie ograniczenia inwestycja powoduje dla tej nieruchomości. Tymczasem na mapie będącej załącznikiem do decyzji organu I instancji umiejscowiono obiekt lub obiekty, bez ich identyfikacji, ponadto kolorem czerwonym zaznaczono teren nieruchomości objętych wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji, a kolorem żółtym nieruchomości znajdujące się w obszarze objętym decyzją Wojewody [...] z dn. [...].12.2010 r. Jednocześnie na terenie oznaczonym kolorem czerwonym znajdują się obszary zaznaczone kolorem żółtym i to w kształcie sugerującym "umiejscowienie" obiektów. Takie "przenikanie" się obszarów zaznaczonych kolorem czerwonym i żółtym, w sytuacji wydania kilku decyzji o lokalizacji danego przedsięwzięcia inwestycyjnego, a nadto brak linii rozgraniczających teren inwestycji, nasuwa wątpliwości w zakresie rzeczywistej lokalizacji inwestycji i prawidłowości objęcia określonych nieruchomości skutkiem z art. 24 ust. 1, a nie skutkiem z art. 20 ust. 3 specustawy gazowej. Powyższe uchybienia sprawiają, że zasadne jest stwierdzenie, że sąd I instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, co uzasadnia orzeczenie o uchyleniu wyroku sądu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2016 r. skarżąca D. W. oraz jej pełnomocnik podtrzymali skargę i jej zarzuty, natomiast pełnomocnik organu oraz pełnomocnik uczestnika postępowania [...] S.A. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego przepisu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Ponadto zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr.153 poz. 1270 ze zm. , dalej określana jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżących skargi kasacyjnej wskazanym już wyrokiem z dn. 24 września 2015 r., sygn. akt II OSK 1391/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W związku z powyższym Sąd orzekający, w myśl art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a., związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania Sądu I instancji, który nie posiada już, na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. W judykaturze i doktrynie zwraca się również uwagę, że wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu NSA wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA (wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ustalenie lokalizacji planowanej inwestycji będącej przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie, nastąpiło zgodnie z przepisami prawa materialnego, tj. przepisami art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 10 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 38 pkt 2 lit. g i art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1501, dalej określana jako:" specustawa gazowa"). Natomiast w ocenianym postępowaniu administracyjnym Minister, jak i organ I instancji tj. Wojewoda [...] nie dochowali obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, tj. wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a także właściwego uzasadnienia faktycznych i prawnych przesłanek wydanych rozstrzygnięć odnoszących się do nieruchomości skarżących oznaczonych jako działka nr [...]. Istota sporu pomiędzy skarżącymi a organami w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwalifikacji skutków prawnych jakie wywiera decyzja organów o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla inwestycji "[...] " dla nieruchomości skarżących oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] gm. [...] powiat [...] województwo [...]. Jak wynika z twierdzeń skargi, a zostało to podtrzymane przez skarżącą i jej pełnomocnika na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r., skarżący nie tyle kwestionują ustalenie przebiegu gazociągu na ich działce, lecz domagają się ustalenia skutku w postaci przejścia prawa własności tej działki na rzecz Skarbu Państwa. W tym zakresie skarżący wywodzą, że ww. działka utraciła dla nich wszelką przydatność i dążą do uzyskana odszkodowania za nią w kwocie równiej jej wartości rynkowej. Dla przypomnienia specustawa gazowa przewiduje dwa skutki przejęcia nieruchomości pod lokalizację gazociągu. Jednym z nich jest skutek określony w art. 24 ust. 1. Mianowicie w odniesieniu do niektórych nieruchomości w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda ograniczy, za odszkodowaniem, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4-8 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Drugi skutek to nabycie przez Skarb Państwa tytułu prawnego do nieruchomości na której ma być realizowana inwestycja w zakresie terminalu na podstawie art. 20 ust. 3 specustawy gazowej, stosownie do którego nieruchomości znajdujące się w liniach rozgraniczających teren inwestycji w zakresie wskazanym w art. 10 ust. 1 pkt. 7, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu stała się ostateczna, za odszkodowaniem. Przenosząc powyższe uregulowania na stan faktyczny niniejszej sprawy, Sąd w składzie rozpoznającym ponownie sprawę stwierdza, że przyjęte przez organy skutki prawne odnoszące się do nieruchomości skarżących budzą zastrzeżenia co do ich poprawności. W szczególności należy stwierdzić, że ograniczenia w korzystaniu z ww. nieruchomości nie dotyczą tylko zakazu zabudowy, ale odnoszą się także do wznoszenia jakichkolwiek urządzeń stałych, sadzenia drzew oraz podejmowania działalności mogącej zagrozić trwałości gazociągu podczas eksploatacji. Sąd ponownie rozpoznający sprawę podziela w tym zakresie poglądy wyrażone w cyt. wyroku NSA, że powyższe stanowisko wyrażono w oparciu o błędne ustalenie zakresu ograniczeń. Jednocześnie Sąd stwierdza, że nie ma kompetencji i wiedzy aby w tym zakresie przesądzać właściwą kwalifikację ograniczeń odnoszących się do przedmiotowej nieruchomości i wyraża stanowisko, że powyższe powinno zostać dokonane przez organy administracji. Przy rozstrzyganiu tej kwestii organy administracji powinny mieć na względzie ustalony stan faktyczny dot. ww. nieruchomości, a nadto twierdzenia skarżących z których wynika, że z uwagi na niewielką powierzchnię działki, tj. 657m2, a także usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie działki od strony północnej i zachodniej specyficznego obiektu budowlanego – przyłącza gazu wysokiego ciśnienia, a od strony wschodniej rurociągu [...] MPa relacji [...] - [...], w połączeniu z ustanowioną 12m strefą ograniczonego korzystania, pozbawia to całkowicie przedmiotową nieruchomość waloru rekreacyjności. Odpoczywanie w okolicy bezpośrednio narażonej wybuchem gazu nie służy dobremu samopoczuciu ani tym bardziej zdrowiu, przede wszystkim psychicznemu. Mając powyższe na względzie Sąd uchylił zaskarżone decyzje I i II instancji w pkt. 7 i 8, tj. dotyczącym oznaczenia nieruchomości w stosunku do których decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ma wywołać skutek o którym mowa w art. 20 ust. 3 specustawy i skutek o którym mowa w art. 24 ust. 1 specustawy – na podstawie art.145 § 1 pkt. 1 lit. "c" p.p.s.a. (pkt.1 wyroku). Sąd uchylił także pkt. 1 objętych kontrolą sądowa decyzji organów obu instancji w zakresie dot. pkt. 1 decyzji, tj. w odniesieniu do odstąpienia od określenie linii rozgraniczających teren inwestycji. Sąd w składzie rozpoznającym ponownie niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w przywołanym wyżej wyroku, że kwestia przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji jest okolicznością istotna w sprawie, a nadto wobec nieczytelności załączników graficznych (map), nasuwa wątpliwości w zakresie rzeczywistej lokalizacji inwestycji i prawidłowości oceny objęcia określonych nieruchomości skutkiem z art. 24 ust. 1, a nie skutkiem z art. 20 ust. 3 specustawy gazowej. Powyższego uchylenia Sąd dokonał również na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. "c" p.p.s.a (pkt.1 wyroku). Uznając, że w pozostałym zakresie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a (pkt. 2 wyroku). O kosztach postepowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a (pkt. 3 wyroku).