I OSK 1753/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 416/15 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz K. J. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 416/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. J. na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju (obecnie Ministra Infrastruktury i Budownictwa) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Infrastruktury i Budownictwa do rozpatrzenia odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Minister Infrastruktury i Rozwoju dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania, o którym mowa w pkt 1 wyroku (pkt 2 wyroku); stwierdził, że bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); przyznał od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. J.sumę pieniężną w wysokości [...] zł (pkt 4 wyroku); zasądził od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5 wyroku). K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Infrastruktury i Rozwoju w rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] zezwalającemu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka [...]. W skardze skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie 14 dni oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] października 2015 r. skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł., argumentując, że w rozpoznawanej sprawie nie były podejmowane przez organ żadne czynności, a ponadto zwłoka w rozpoznaniu odwołania naraziła go na realne szkody związane z niemożnością uregulowania stanu prawnego działek stanowiących jego własność i kontynuowania postępowania o ustanowienie służebności przesyłu i poczynienia inwestycji na tych działkach. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r. nr [...] zezwalającemu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka [...]. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] czerwca 2014 r. wniósł K. J., które wpłynęło do Ministra Infrastruktury i Rozwoju w dniu [...] lipca 2014 r. W dniu [...] maja 2015 r. skarżący zwrócił się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju o udzielenie informacji na temat podjętych działań zmierzających do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz o podanie przyczyn nierozpoznania sprawy w terminie. W dniu [...] września 2015 r. po rozpatrzeniu powyższego odwołania K. J. Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wywodząc, że prowadzone postępowanie wymagało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W ocenie organu w sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające twierdzenie, ze organ jest w bezczynności, gdyż decyzją z dnia [...] września 2015 r. zakończył postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a, § 2 w zw. z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. uwzględnił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. organy administracji publicznej winny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Art. 35 § 1 i 3 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególne skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zdaniem Sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącemu żadnym pismem przyczyn tej zwłoki. Z akt administracyjnych wynika, że organ zarówno nie wystosował zawiadomienia do strony o zwłoce w załatwieniu sprawy (art. 36 k.p.a.), jak również nie podjął żadnej czynności procesowej w sprawie. Natomiast w dniu [...] września 2015 r. Minister wydał decyzję rozstrzygającą wniesione odwołanie, a więc po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale przed wydaniem wyroku przez Sąd. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ załatwił sprawę poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Sąd I instancji przytaczając art. 149 p.p.s.a. i art. 154 § 6 p.p.s.a. podał, że w przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, w szczególności, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy Sąd I instancji doszedł do wniosku, że bezczynność Ministra miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie odwołanie wpłynęło do Ministra w dniu [...] lipca 2014r. Decyzja organu odwoławczego została zaś wydana w dniu [...] września 2015 r., przy czym w czasie od wpłynięcia odwołania do wydania decyzji organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, to jest organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, jak również nie informował strony o przyczynach zwłoki. Zaniechanie rozpoznania odwołania doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia terminu miesięcznego przewidzianego na załatwienie sprawy. Ponadto Sąd zauważył, że charakter prowadzonego przez Ministra postępowania, to jest postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności wskazuje, że organ nadzoru co do zasady wyjątkowo przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się z reguły do oceny dowodów przeprowadzonych w postępowaniu zwykłym, co oznacza że podejmowane czynności w takim postępowaniu z reguły zależą wyłącznie od sprawności pracowników organu, a nie od okoliczności niezależnych. Tym samym, w ocenie Sądu instancji, Minister dopuścił się rażącego naruszenia zasad prowadzenia postępowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zasadne jest też zasądzanie od Ministra na rzecz skarżącego stosownej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie były podejmowane przez organ odwoławczy żadne czynności związane z wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Pomimo to odwołanie zostało rozpoznane po 14 miesiącach od jego wpływu do organu. Sąd I instancji nie zgodził się ze skarżącym, że na wysokość przyznanej skarżącemu kwoty winna mieć wpływ okoliczność związana z realną szkodą dotyczącą niemożności uregulowania stanu prawnego dotyczącego działek stanowiących własność skarżącego i kontynuowania postępowania o ustanowienie służebności przesyłu, albowiem postępowanie w którym wystąpiła bezczynność jest postępowaniem toczącym się w trybie nadzwyczajnym jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie Sądu zasadnym było przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1500 zł. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym zwrot kosztów przysługuje skarżącemu od organu także w razie umorzenia postępowania z przyczyny określonej w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 54 § 3 organ, którego bezczynność zaskarżono może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ, którego bezczynność zaskarżono decyzji merytorycznej po wniesieniu przez stronę skargi na bezczynność tego organu, traktowane jest analogicznie jak uwzględnienie przez organ skargi we własnym zakresie. W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa na skutek powierzchownej analizy akt sprawy, zastosowanie nieuprawnionego domniemania, że opóźnienie w załatwieniu sprawy w całości było zawinione przez organ oraz nieuwzględnienia skomplikowanego charakteru sprawy przy dokonywaniu oceny stopnia naruszenia prawa; 2) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przyznanie od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego K. J. sumy pieniężnej w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa oraz brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku, dlaczego sąd uznał, że zasądzona suma pieniężna będzie adekwatna do mającej miejsce bezczynności. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie zmianę wydanego rozstrzygnięcia poprzez uznanie braku bezczynności i jej rażącego charakteru oraz braku podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych i rozpoznanie sprawy na rozprawie (art. 176 § 2 p.p.s.a.). W uzasadnieniu organ podniósł, że faktem jest, iż organ wydał decyzję dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność organu, to jednak nie można twierdzić, że bezczynność ta miała charakter kwalifikowany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Organ podkreślił, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W ocenie organu w przedmiotowej sprawie wystąpił szereg okoliczności, które w pewnym stopniu można uznać za usprawiedliwiające przedłużenie postępowania. Organ zauważył, że przedmiotem rozpatrywania organu były łącznie cztery sprawy zainicjowane odwołaniami K. J., a złożoność i skomplikowany charakter tych spraw obligowały organ do poświęcenia przedmiotowym sprawom znacznie większej ilości czasu, co spowodowało opóźnienia w działaniach organu. Zdaniem organu nie można również uznać, że wystarczającym uzasadnieniem dla wymierzenia sumy pieniężnej [...] zł jest wyłącznie stwierdzenie Sądu, że w jego ocenie "zasadnym jest jej przyznanie". Uzasadnienie zindywidualizowania sumy pieniężnej musi uwzględniać charakter stwierdzonych uchybień w konkretnym przypadku, kwestię czy strona poniosła realną krzywdę, wskutek ich zaistnienia, jak również ocenę, czy powoływane przez organ przyczyny "usprawiedliwiające" stan bezczynności uchylają zasadność jej zasądzenia w konkretnym przypadku. W ocenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa Sąd nie wziął pod uwagę, że K. J. nie wykazał faktu doznania krzywdy wskutek bezczynności organu w załatwieniu jego sprawy. W świetle znaczenia zasądzenia sumy pieniężnej, jako swoistego zadośćuczynienia poszkodowanemu wskutek bezczynności organu, zdaniem organu uznać należy powyższe okoliczności za przesądzające o bezzasadności jej zasądzenia w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. J. wniósł o jej oddalenie i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd dokonał prawidłowej i wyczerpującej oceny materiału dowodowego na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Sąd wydał wyrok na podstawie całego zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego, a ponadto uzasadniając wyrok zwięźle przedstawił stan sprawy, podnoszone zarzuty, stanowisko stron, oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Oceniając zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieusprawiedliwione. Nie doszło w sprawie do naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 149 § 1a w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. Nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych, wedle których odwołanie strony wpłynęło do organu II instancji [...] lipca 2014 r. i do chwili wniesienia skargi na bezczynność Minister nie podjął jakiejkolwiek czynności w postępowaniu odwoławczym. W szczególności nie doszło do zawiadomienia strony o przyczynie zwłoki i wskazania terminu załatwienia sprawy, który to obowiązek dotyczy także zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Nie doszło też do czynności o charakterze dowodowym, które mogłyby uwiarygodnić twierdzenia organu, że sprawa wymagała jakichś czasochłonnych ustaleń i badań. Jedynie na skutek pisma strony z 5 maja 2015 r., otrzymanego 8 maja 2015 r., pismem z 1 lipca 2015 r., wysłanym 27 lipca 2015 r., a adresowanym do Sądu Rejonowego w [...], przekazanym do wiadomości K. J., organ informował Sąd, iż postępowanie odwoławcze nie zostało zakończone. Wskazane okoliczności potwierdzają stan bezczynności na datę wniesienia skargi, wobec czego Sąd I instancji nie naruszył art. 35 § 3 i § 5 k.p.a. Niewątpliwie nie doszło do załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 § 2 k.p.a., a organ nie wykazał, aby w sprawie miał miejsce bieg terminów, o jakich mowa w art. 35 § 5 k.p.a. W szczególności nie stanowi przyczyny niezależnej od organu brak dostatecznej obsady kadrowej i ilość spraw do rozpoznania. Można zgodzić się z tezami skargi kasacyjnej, że okoliczności związane z organizacją urzędu organu administracji nie mogą obciążać jego pracowników, wyrok wydany przez Sąd I instancji dotyczy jednak działania organu, a nie jego pracowników. Także fakt, że strona jednocześnie wniosła cztery odwołania nie może zostać zakwalifikowany jako okoliczność wskazująca na powstanie opóźnienia z winy strony. Nie wskazano też, z jakich powodów sprawa była szczególnie skomplikowana, zaś wydanie decyzji po wniesieniu skargi praktycznie bez rozbudowanego postępowania dowodowego tezie takiej przeczy. Wskazane okoliczności związane z długością okresu opóźnienia w załatwieniu sprawy, brakiem jakichkolwiek czynności procesowych w tym okresie i brakiem akceptowalnych argumentów wykazujących na zaistnienie okoliczności niezależnych od organu uzasadniają ocenę, że zwłoka miała charakter rażący, przekraczała wszak rok, w toku którego nic w sprawie nie przedsięwzięto, a żadne okoliczności tego nie uzasadniają. Sąd I instancji w jednoznaczny sposób dał wyraz swojej ocenie stanu faktycznego i trafnie zaakcentował okoliczności świadczące o rażącym charakterze naruszenia przepisów regulujących termin załatwienia sprawy, czym uczynił zadość wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec stwierdzenia stanu bezczynności w działaniu organu Sąd I instancji był zobowiązany orzec na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a o charakterze tej bezczynności, a prawidłowo dokonując jej kwalifikacji nie naruszył art. 159 § 1 a p.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a, albowiem przepis szczególny art. 119 pkt 4 p.p.s.a. przewiduje rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co w sprawie miało miejsce. Nie są także uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wysokości przyznanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznawana na podstawie tego przepisu suma pieniężna nie stanowi odszkodowania w cywilistycznym sensie, zatem nie łączy się z koniecznością wykazania szkody, również jej wysokość nie pozostaje w związku z jakimkolwiek uszczerbkiem majątkowym po stronie skarżącego. Argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do tej kwestii nie mogły odnieść skutku. Nie doszło też do przekroczenia granic tej kwoty, określonych w art. 149 § 2 i art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd I instancji przyznał ją w wysokości znacznie poniżej górnego limitu. Powodom, dla których Sąd I instancji uznał ją za adekwatną dano wyraz części uzasadnienia odnoszącej się do kwestii przyznania kwoty pieniężnej - Sąd wskazał ma charakter postępowania, długość zwłoki, towarzyszące jej okoliczności. Są to argumenty rzeczowo odnoszące się do kwestii przyznania kwoty i miarkowania jej wysokości, Sąd nie jest zobligowany do czynienia wyliczeń rachunkowych, skoro przyznawana kwota nie zależy od jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego, lecz jest konsekwencją zachowania organu i naruszenia przez niego prawa. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a.