VII SA/Wa 1797/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi T. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] maja 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r. znak [...], odmawiające, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia na wniosek T. J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2002 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że [...] WINB decyzją z [...] marca 2002 r. uchylił w całości decyzję PINB w S. z [...] grudnia 2001 r. znak: [...] i nałożył na T. J., inwestora rozbudowy piekarni przy ul. [...] w S., obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Prawomocnym wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Sz 876/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę T. J. na decyzję [...] WINB z [...] marca 2002 r. Postanowieniem z [...] maja 2015 r. GINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] marca 2002 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwzględnieniem argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenie spawy, organ odwoławczy podtrzymał stanowisko o braku podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] marca 2002 r. Organ powołując się na treść art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz treść uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 wskazał, że wyrok WSA w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r., sygn. akt SA/Sz 876/02, oddalający skargę na decyzję [...] WINB z [...] marca 2002 r. oznacza, że kwestionowana decyzja została mocą tego orzeczenia utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem. Sąd oddala skargę, jeżeli decyzja nie narusza prawa w zakresie określonym w art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotną treścią wyroku oddalającego skargę jest ustalenie, że kontrolowany akt administracyjny (w tym przypadku decyzja [...] WINB z [...] marca 2002 r.) nie jest prawnie wadliwy z punktu widzenia kryteriów zgodności z prawem określonych w art. 145 ww. ustawy. Decyzja administracyjna na skutek wyroku oddalającego skargę staje się prawomocna i po wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę nie może być już zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych, bowiem została już ona mocą orzeczenia sądowego uznana za niewadliwą. Stosownie natomiast od uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Biorąc pod uwagę powołane przepisy i treść uchwały I OPS 6/09, organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie zarzuty wyartykułowane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jak i we wniosku o stwierdzenie nieważności, nie były podniesione w skardze do WSA w Szczecinie na decyzję [...] WINB z [...] marca 2002 r. Jednakże zarzuty te nie wskazują na okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej, z uwagi na uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Nawet jeżeli WSA w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2004 r. skupił się przede wszystkim na zagadnieniach sprawy istotnych z punktu widzenia prawidłowego zastosowania regulacji materialnoprawnych, nie oznacza to, że wydając wyrok pominął zagadnienia procesowe. Do ich rozważenia zobligowany był bowiem z urzędu na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r. złożył T. J. wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie : -art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, -art. 61a § 1 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, -art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz okoliczności stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia, -art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie własne z [...] maja 2015 r. odmawiające, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej inwestora do wykonania określonych czynności. Podstawą materialno-prawną kontrolowanego postanowienia jest zatem art. 61a § 1 k.p.a., z treści którego wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...]marca 2002 r. uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] grudnia 2001 r. znak: [...] i nałożył na T. J. - inwestora rozbudowy piekarni przy ul. [...] w S. - obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Bezsporne w sprawie jest również, że ww. decyzja [...] WINB z [...] marca 2002 r. była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie., który prawomocnym wyrokiem z 8 kwietnia 2004 r., w sprawie SA/Sz 876/02 oddalił skargę na tę decyzję. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni zaaprobował stanowisko organu, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przedmiotowe przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego, a w konsekwencji, że należało odmówić wszczęcia takiego postępowania. Prawidłowo organ przywołał treść uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r. w sprawie I OPS 6/09, jako mającej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Sąd Naczelny w powołanej uchwale stwierdził, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali - ze względu na wydany uprzednio wyrok - wystąpienie przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Analiza uzasadnienia uchwały prowadzi do wniosku, że NSA stanął na stanowisku, iż co do zasady w sytuacji gdy rozstrzygnięcie było przedmiotem badania przez sąd administracyjny i w wyniku tego badania prawomocnym wyrokiem oddalono skargę organ administracji nie ma możliwości prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do takiego rozstrzygnięcia. W przeciwnym razie mogłoby dojść do sytuacji gdy organ w odmienny sposób oceni legalność kontrolowanego rozstrzygnięcia nadając ewentualnym naruszeniom prawa inną wagę niż uczynił to wcześniej sąd administracyjny. Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednocześnie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że sąd winien z urzędu badać legalność kontrolowanych przez siebie rozstrzygnięć również w zakresie przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oddalenie skargi z innych przyczyn niż brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego oznacza, że sąd nie dostrzegł takich naruszeń prawa (również kwalifikowanych), które miałyby wpływ na wynik sprawy. Nawet jeśli w uzasadnieniu wyroku brak jest odniesienia się do tego czy zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. to nie oznacza, że nie były one przedmiotem oceny sądu. Strona niezadowolona z treści takiego rozstrzygnięcia ma prawo wywiedzenia skargi kasacyjnej i podnoszenia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który wskazuje elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. W skardze do WSA w Szczecinie na decyzję [...] WINB z [...] marca 2002 r. T. J. zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 24 § 1 i art. 77 § 3 k.p.a. wskazując, że organy nie przesłuchały świadków, nie uwzględniły tego, że w zaistniałej sytuacji prawnej nie można było nakładać na skarżącego obowiązków z art. 50 ust.1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Z kolei, we wniosku o stwierdzenie nieważności skarżący zarzucił tej samej decyzji, że została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, m.in. art. 35 ust. 1, z naruszeniem art. 139 k.p.a. a także z naruszeniem art. 7 Konstytucji oraz art. 6 k.p.a. Analiza uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 8 kwietnia 2004 r. wskazuje, że kwestie podnoszone przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania nadzorczego były oceniane przez sąd. Sąd analizował zarówno przepisy art. 36a, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że "podstawowym obowiązkiem inwestora jest prowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zgodnie z ustaleniami i warunkami zawartymi w tej decyzji" oraz że dokonanie odstępstw rodzi określone w tej ustawie konsekwencje. Oględziny inwestycji wykazały prowadzenie rozbudowy z istotnymi odstępstwami - a takie postępowanie inwestora odbywa się wyłączne na jego ryzyko. Sąd analizował również w kontekście badanej sprawy przepis art. 24 § 3 i art. 77 § 3 k.p.a. i nie stwierdził ich naruszenia. Podsumowując, odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny przedmiotowej, czyli jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może mieć zatem miejsce właśnie w sytuacjach niespornego ustalenia przez organ co było przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu, a zatem czy jest on związany oceną prawną, która odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Z uwagi na fakt, że wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 kwietnia 2002 r. zawierał uzasadnienie, w niniejszej sprawie można było z całą pewnością stwierdzić, że organ mógł odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty skarżącego były bowiem przedmiotem zarówno skargi w sprawie sądowej SA/Sz 876/02, jak i wniosku o stwierdzenie nieważności. Dlatego prawidłowo organy odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem decyzji. Skoro zatem sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie zostały dostrzeżone takie naruszenia przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.