II OSK 732/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Roman Hauser sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 195/16 sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną. II OSK 732/17 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: M. S. wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] listopada 2012 r., nakazującą rozbiórkę budynku usługowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr ewid. gr. [...] przy ul. [...] w K., w rejonie budynku mieszkalnego wielorodzinnego nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że z uwagi na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt. II SA/Ke 429/14 oddalający skargę M. S. na objętą wnioskiem decyzję, istnieje przeszkoda do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności i organ powinien odmówić wszczęcia postępowania w tym zakresie. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy własne postanowienie. Organ ponownie wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt. II SA/Ke 429/14 stwierdził, że kwestionowana decyzja rozbiórkowa jest zgodna z prawem. W kontekście zarzutów podniesionych we wniosku dotyczących wadliwego określenia ulicy, przy której pawilon podlegający rozbiórce został wybudowany, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że akta sprawy na etapie weryfikacji decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zawierały dokumenty przedstawiające dokładną lokalizację objętego nakazem rozbiórki obiektu, a Sąd oddalając skargę nie stwierdził nieprawidłowości ustaleń organów w powyższym zakresie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. wniosła M. S., zaskarżając je w całości i wskazując, że obarczone jest wadą nieważności, albowiem zostało wydane bez podstawy prawnej. Podkreśliła, że decyzja rozbiórkowa obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa w przedmiocie określenia lokalizacji pawilonu handlowego i od 5 lat wyrządza jej ciężkie i niepowetowane szkody. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie ma fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawomocnym wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 429/14, oddalił skargę M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu stosownie do art. 134 p.p.s.a. ustala, czy występują przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżąca zwracając się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej, która była wcześniej przedmiotem oceny sądu podniosła, iż decyzja rozbiórkowa obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa i była niewykonalna w dniu jej wydania, gdyż wadliwie określała usytuowanie pawilonu handlowego podlegającego rozbiórce. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy pawilon handlowy został przez skarżącą wybudowany przy ul. [...] w K. natomiast w decyzji rozbiórkowej określono usytuowanie pawilonu przy ul. [...] w K.. Sąd zauważył, że jedynie uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Jednak w ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego trafnie wskazał, że akta sprawy na etapie weryfikacji decyzji rozbiórkowej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, zawierały dokumenty przedstawiające dokładną lokalizację objętego nakazem rozbiórki obiektu, a Sąd oddalając skargę nie stwierdził nieprawidłowości ustaleń organów w powyższym zakresie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że skarżąca samowolnie wybudowała budynek usługowy na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., w rejonie budynku mieszkalnego wielorodzinnego Nr [...]. W aktach sprawy znajdował się protokół oględzin nieruchomości przedstawiający dokładną lokalizację obiektu. W tej sytuacji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego zasadnie wskazał, że zarzuty podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji rozbiórkowej nie wskazują na okoliczności, które mogłyby znaleźć się poza zakresem kontroli sądowej. Skoro zatem organ uznał, że akta sprawy zawierały dokumenty przedstawiające dokładną lokalizację objętego nakazem rozbiórki obiektu, nie można mówić w tym przypadku o obiektywnym braku wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania. Również analiza wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie daje podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały okoliczności, które pozwalałyby na odstąpienie od zasady, że wyrok oddalający skargę na decyzję wydaną w trybie zwykłym stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sąd Administracyjnego M. S., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 61a § 1 k.p.a. i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanego przez niego w mocy poprzedzającego je postanowienia GINB, pomimo iż w okolicznościach niniejszej sprawy wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia został oparty na przesłankach, które nie były przedmiotem rozważań sądów administracyjnych, a tym samym w sprawie nie zaistniały przeszkody do prowadzenia postępowania nieważnościowego; 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezasadnym przyjęciu, że materialna prawomocność wyroków sądów administracyjnych, w zakresie w jakim wyklucza wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawomocnej decyzji administracyjnej, rozciąga się także na przesłanki i okoliczności, co do których sądy administracyjne rozpoznające uprzednio sprawę nie wypowiedziały się w pisemnych motywach (uzasadnieniu), tj. które nie były materialnym przedmiotem rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w sprawie nie istnieje tożsamość zarzutów podnoszonych tak w postępowaniu zwykłym, jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Inne zarzuty podnoszone były przez skarżącą w kolejnych etapach postępowania zwykłego, na etapie sądowej kontroli decyzji ostatecznej i we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w skardze sądowej. Jak wynika ze złożonego przez skarżącą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę, w decyzji tej została błędnie określona działka, której dotyczy przedmiotowa decyzja jako działka przy ul. [...] w K., podczas gdy pawilon handlowy M. S. znajduje się przy ul. [...] w K.. Na potwierdzenie ww. okoliczności skarżąca przedstawiła stosowne dowody. Wskazana powyżej okoliczność nie była przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 429/14, który skupił się w swoich rozważaniach na skuteczności orzeczenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu ww. orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał jedynie na położenie pawilonu przy ul. [...] w K., w żadnym miejscu nie odnosząc się do ul. [...] w K.. Należy zatem przyjąć, iż kwestia ta nie została rozstrzygnięta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w związku z tym w sprawie nie zaistniała podstawa do odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast ewentualne rozważania, czy podnoszona przez skarżącą okoliczność w ostatecznym rozrachunku doprowadziłaby do stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszego postępowania. Powołując takie zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu, nie opłaconych ani w całości, ani w części. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. W myśl art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, jednak zarzuty te nie mogą wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stało się postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] października 2015 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy okolicznością determinującą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., może być uprzednie poddanie tej decyzji kontroli sądu administracyjnego. Poza sporem pozostaje fakt, że wyrokiem z dnia 29 października 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 429/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., II SA/Ke 429/14 wywołuje skutki, o których mowa w treści art. 170 p.p.s.a. W myśl tego przepisu prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Brzmienie tego przepisu musiało zatem uwarunkować treść rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Wynikająca z unormowania art. 170 p.p.s.a. prawomocność materialna co do zasady zamyka bowiem organom administracji publicznej oraz podmiotom posiadającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania przed tymi organami możliwość stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Brak związania zarzutami i granicami skargi, o którym mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. oznacza z kolei, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach miał nie tylko prawo, ale i obowiązek badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Jeżeli zatem sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, obowiązany był z urzędu wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, gdyż nie był związany granicami skargi, należy przyjąć, iż sąd ten dokonał kontroli decyzji również pod kątem istnienia wad kwalifikowanych. A skoro skarga na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. została oddalona, to uprawnione jest twierdzenie, że zaskarżona decyzja była wolna od wad uzasadniających stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Tym samym należy przyjąć, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., II SA/Ke 429/14 wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym został wydany, a zasięgiem jego oddziaływania objęte zostało również przyszłe postępowanie administracyjne. W konsekwencji, skoro wyrok ten nie został skutecznie zakwestionowany, organy administracji publicznej są nim związane, co wyłącza możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Jak wskazano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Możliwa jest bowiem sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że okoliczność, na którą powołuje się skarżąca we wniosku o stwierdzenie nieważności nie była przedmiotem rozważań sądu administracyjnego, gdyż nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., II SA/Ke 429/14. Skarżąca kasacyjnie wystąpiła bowiem do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę pawilonu handlowego, która była wcześniej przedmiotem oceny sądu, podnosząc, iż decyzja rozbiórkowa obarczona jest wadą rażącego naruszenia prawa i była niewykonalna w dniu jej wydania, gdyż wadliwie określała usytuowanie obiektu podlegającego rozbiórce. Zgodnie bowiem z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy pawilon handlowy został przez skarżącą wybudowany przy ul. [...] w K., natomiast w decyzji rozbiórkowej określono usytuowanie pawilonu przy ul. [...] w K.. Istotnie z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach nie wynika, aby Sąd I instancji rozważał kwestię adresu, który jest właściwym dla spornego pawilonu handlowego. Nie można jednak uznać, że kwestia ta pozostawała nieznana orzekającemu Sądowi. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że jak wynika z akt administracyjnych skarżąca kasacyjnie zwracała w toku postępowania uwagę na fakt, że lokalizację pawilonu handlowego określa bądź to wskazanie ul. [...], bądź to ul. [...] (pismo z dnia 22 marca 2012 r. stanowiące wniosek o zalegalizowanie pawilonu). Fakt ten musiał zostać więc uwzględniony przez WSA w Kielcach z uwagi na unormowanie wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a., bez względu na brak podniesienia tej okoliczności w skardze. Okoliczność ta nie musiała być natomiast poddana szczegółowym rozważaniom w uzasadnieniu wyroku, skoro sytuowanie pawilonu nie budziło i nie budzi żadnych wątpliwości – dokładna lokalizacja wynika bezspornie z załączonych do akt map, jak i oznaczenia działki ewidencyjnej. W konsekwencji należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpił "uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy", który by spowodował, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znalazłaby się okoliczność, na którą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji powołała się skarżąca kasacyjnie. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie trafnie przyjął w zaskarżonym wyroku, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 października 2014 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 429/14, oddalający skargę M. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności i uprawnia organ do wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jako że zarzuty naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz a rt. 134 § 1 w zw. z art. 170 p.p.s.a. okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie to przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.