II SA/Łd 12/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2016 r. przy udziale - sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do złożenia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia przez H. B. odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] ustalił miesięczną opłatę w kwocie 2.155.87 zł, jaką zobowiązany jest uiszczać H. B. za pobyt w domu pomocy społecznej swojej matki – M. B. – C., począwszy od dnia przyjęcia jej do tej placówki. W uzasadnieniu tej decyzji wyjaśniono podstawy prawne i faktyczne rozstrzygnięcia oraz pouczono o terminie i trybie wniesienia odwołania. Z akt sprawy wynika, że decyzja ta została doręczona ustanowionemu przez stronę zamieszkałą za granicą pełnomocnikowi do doręczeń – tj. H. S. w dniu 24 września 2015 roku. Odwołanie od powyższej decyzji H. B. w dniu 2 października 2015 roku nadał w Niemczech przesyłką pocztową za pośrednictwem Deutsche Post. Odwołanie wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 14 października 2015 roku. W treści odwołania jego autor wyraził swoje niezadowolenie z wydanej decyzji, przedstawiając swoją trudną sytuację materialną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. przywołanym na wstępie postanowieniem stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została doręczona odwołującemu w dniu 24 września 2015 roku. Odwołanie nadano w Niemczech za pośrednictwem Deutsche Post w dniu 2 października 2015 roku, a do organu pierwszej instancji wpłynęło dnia 14 października 2015 roku. Jak podkreśliło Kolegium, odwołujący został prawidłowo pouczony w treści decyzji o prawie wniesienia odwołania. Skoro decyzja została doręczona pełnomocnikowi do doręczeń w dniu 24 września 2015 roku, to w dniu kolejnym – 25 września 2015 roku rozpoczął bieg czternastodniowy termin do złożenia odwołania. Termin ten ekspirował z dniem 8 października 2015 roku. Cytując treść art. 57 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), Kolegium podkreśliło, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku – Prawo pocztowe. 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym, 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej, 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku, 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. W sprawie zamieszkała za granicą strona nie skorzysta z możliwości, o których mowa w ww. przepisie, bowiem pismo stanowiące odwołanie zostało nadane za pośrednictwem poczty niemieckiej, a co za tym idzie za datę jego złożenia należało uznać dzień, w którym wpłynęło ono do polskiego organu administracji, czyli dzień 14 października 2015 roku. Wobec tego Kolegium stwierdziło, że H.B. uchybił terminowi do złożenia odwołania. W skardze do sądu administracyjnego H. B. wskazał, iż przesyłka zawierająca odwołanie została zarejestrowana w Węźle Ekspedycyjno – Rozdzielczym w Warszawie w dniu 6 października 2014 roku, więc z zachowaniem terminu. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że o zachowaniu terminu do dokonania czynności decyduje data przekazania pisma do polskiego organu administracji, którym – w ocenie skarżącego – jest Węzeł Ekspedycyjno – Rozdzielniczy w Warszawie. Okoliczność, że doręczenie przesyłki adresatowi trwało 8 dni nie może obciążać skarżącego, dlatego postanowienie stwierdzające uchybienie terminu – zdaniem autora skargi – jest niezgodne z prawem dlatego wnosi on o jego uchylenie jednocześnie domagając się przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W tym miejscu należy wyjaśnić, że sąd administracyjny badając legalność kontestowanego rozstrzygnięcia, nie ma uprawnień do rozpoznania wniosku strony o przywrócenie terminu. Wniosek taki może być rozpoznany wyłącznie przez organ administracji. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Wywód sądu rozpocząć powinna uwaga, iż przedmiotem skargi jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej. U podstaw takiego poglądu organu odwoławczego, jak to wynika z motywów kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia, legło przekonanie, iż odwołanie nadane listem poleconym w Deutsche Post na terenie Niemiec w dniu 2 października 2015 roku, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 14 października 2015 roku zostało wniesione z uchybieniem terminu, bowiem tenże ekspirował z dniem 8 października 2015 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 lit. "c" P.p.s.a. stanowi podstawę do jego uchylenia. Formalno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 134 w zw. z art. 129 § 2 i art. 57 § 5 K.p.a. Zgodnie z treścią pierwszego z powołanych przepisów, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przy czym – stosownie do treści art. 129 § 2 K.p.a. – odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie. Natomiast przepis art. 57 § 5 K.p.a. wskazuje, iż termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: 1) wysłane w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, a nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru; 2) nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku – Prawo pocztowe; 3) złożone w polskim urzędzie konsularnym; 4) złożone przez żołnierza w dowództwie jednostki wojskowej; 5) złożone przez członka załogi statku morskiego kapitanowi statku; 6) złożone przez osobę pozbawioną wolności w administracji zakładu karnego. Decydujące znaczenie w sprawie niniejszej ma wykładnia przepisu art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. Przyjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykładnia tego przepisu w przedmiotowej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozważań przypomnieć wypada, iż organy administracji w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a). Organy prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) i czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, iż organ drugiej instancji nie wyjaśnił w należyty sposób wszelkich okoliczności potrzebnych do prawidłowego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustaliło bowiem kiedy odwołanie nadane przez skarżącego listem poleconym w niemieckiej placówce pocztowej przekazane zostało polskiemu urzędowi pocztowemu, czyli pocztowemu operatowi wyznaczonemu. W myśl art. 57 § 5 pkt 2 i 3 K.p.a. termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało: nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożone w polskim urzędzie konsularnym. Z brzmienia cytowanego wyżej przepisu należy wnosić, że data nadania pisma w zagranicznym urzędzie pocztowym nie ma żadnego znaczenia dla oceny, czy zachowany został termin do złożenia tego pisma. Pogląd taki wyraził m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1997 roku (sygn. akt: I SA/Po 1273/96), w którym stwierdzono, iż dla zachowania terminu do wniesienia odwołania niezbędne jest nadanie odwołania wyłącznie w polskim urzędzie pocztowym lub polskiej placówce konsularnej. Natomiast nadanie odwołania w terminie w jakimkolwiek urzędzie pocztowym za granicą nie ma wpływu na zachowanie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe nie oznacza jednak, że pismo nie może być nadane przez stronę w zagranicznym urzędzie pocztowym. Oczywiście może, i sytuacje takie obecnie będą zdarzać się coraz częściej (obserwowane są nasilone ruchy migracyjne przy otwieraniu granic państw unijnych). Oznacza to jednak konieczność rozważenia w jakiej dacie pismo (odwołanie) strony będzie można uznać za wniesione do organu administracji, co ma podstawowe znaczenie dla oceny, czy zachowany został termin do jego wniesienia. W orzecznictwie i doktrynie w podobnych sytuacjach, za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uważa się datę przekazania przesyłki przez ten urząd – polskiemu urzędowi pocztowemu. Przykładowo wskazać należy, iż zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1978 roku, sygn. akt: IV CR 130/78 (Monitor Prawniczy – Zestawienie Tez 1998/1/1) datą wniesienia rewizji, nadanej w zagranicznym urzędzie pocztowym na adres właściwego sądu polskiego jest data przekazania przez ten urząd przesyłki listowej polskiemu urzędowi pocztowemu. Podobnie w orzeczeniu Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 23 listopada 1999 roku, sygn. akt: I ACa 247/99 (OSA 2000/6/25) zaakcentowano, iż oddanie pisma procesowego w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Jeżeli zaś przesyłka nadesłana została z zagranicy, to dla zachowania terminu wystarcza, by wpłynęła ona w terminie do polskiego urzędu pocztowego i była adresowana na właściwy sąd. Pogląd ten podzielony został również w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek (art. 83 P.p.s.a.). W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, również na gruncie art. 57 § 5 K.p.a. należy za datę wniesienia pisma nadanego w zagranicznym urzędzie pocztowym uznać datę przekazania tej przesyłki polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego. Przy czym z mocy art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 roku Prawo pocztowe (Dz. U. z 2012 roku, poz. 1529 ze zm.) Poczta Polska S.A. pełni obowiązki operatora wyznaczonego w okresie 3 lat od dnia wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 1 stycznia 2016 roku). W świetle powyższego organ administracji nie mógł poprzestać tylko na ustaleniu daty wpłynięcia odwołania do organu pierwszej instancji, a powinien określić datę wpłynięcia przesyłki do polskiego urzędu pocztowego. Z informacji wskazanych w treści skargi wynika, że odwołanie skarżącego przekazane zostało do polskiego urzędu pocztowego przez upływem terminu do jego wniesienia, określonego w art. 129 § 2 K.p.a. Okoliczność ta wymaga jednak potwierdzenia przez organ administracji w toku ponownie prowadzonego postępowania. Jest bezspornym, że skarżący nadał odwołanie w dniu 2 października 2015 roku w niemieckim urzędzie pocztowym, jako przesyłkę poleconą oraz że wpłynęło ono do organu pierwszej instancji w dniu 14 października 2015 roku. Koperta, w której przysłane zostało odwołanie nie zawiera wprawdzie odcisku datownika polskiego urzędu pocztowego, ale nie zwalniało to organu z obowiązku ustalenia kiedy polska placówka pocztowa otrzymała tę przesyłkę. Organ orzekający w niniejszej sprawie z naruszeniem art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. nie wyjaśnił jednak tej okoliczności. Przykładowo informację taką można było uzyskać w jednostce organizacyjnej Poczty Polskiej – Centrum Ekspedycyjno – Rozdzielczym w Warszawie, które zajmuje się obsługą przesyłek zagranicznych. Ponadto – w ocenie składu orzekającego – w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez zawarcie w decyzji pierwszej instancji pouczenia, które nie było w okolicznościach sprawy niniejszej kompletne, co zostało przez organ odwoławczy zbagatelizowane. Zdaniem Sądu, pouczenie skierowane do podmiotu zamieszkującego na stałe poza granicami kraju, co w sprawie jest okolicznością wiadomą organom obu instancji, powinno zawierać pouczenie o treści art. 57 § 5 w szczególności pkt 2 i 3 K.p.a. Z treści art. 9 K.p.a. wynika obowiązek organu należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Wypełnieniem przez organ obowiązku wynikającego z art. 9 K.p.a. byłaby informacja o tym, iż odwołanie należy nadać w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego lub złożyć w polskim urzędzie konsularnym (art. 57 § 5 pkt 2 i 3 K.p.a.) niezależnie od pouczenia wynikającego z art. 129 § 1 i 2 K.p.a. Brak pouczenia podmiotu zamieszkującego poza granicami kraju o warunkującym zachowanie terminu do złożenia odwołania sposobie jego nadania, stanowiącym niejako element trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 107 § 1 i art. 129 § 1 i 2 K.p.a., jest naruszeniem art. 9 K.p.a. Z art. 9 K.p.a. wynika również, że zadaniem organu jest czuwanie nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W okolicznościach tej konkretnej sprawy, w której stroną jest podmiot zamieszkujący od wielu lat poza granicami kraju, działający bez pełnomocnika, Sąd ocenił, iż organ naruszył także przepis art. 112 K.p.a. pouczając stronę błędnie co do prawa odwołania. Błędne pouczenie w tym zakresie zaszkodziło stronie, czego zakazuje art. 112 K.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. a.tp.