I OSK 1972/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/16 w sprawie ze skargi M.M. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 321/16 oddalił skargę M.M. na czynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Protokołem z dnia 28 grudnia 2012 r., nr [...] z posiedzenia Zespołu Oceny Projektów Organizacji Ruchu w sprawie rozpatrzenia projektu organizacji ruchu na drodze nr [...] o nazwie oznakowania dojazdu do stacji paliw na drodze ekspresowej [...] w rejonie Węzła [...], zatwierdzono organizację ruchu. Zatwierdzona organizacja miała charakter czasowy, tj. do momentu wyłonienia koncesjonariusza MOP (pkt 2). Jednocześnie określono, że zakup, montaż oraz utrzymanie oznakowania należy do strony (pkt 3) oraz ustalono sposób jego wykonania (pkt 4 i 5). Po wyłonieniu koncesjonariusza MOP- inwestor - M. M., własnym staraniem i na własny koszt zobowiązana została do usunięcia oznakowania zatwierdzonego powyższym projektem. Z uwagi na wyłonienie koncesjonariusza MOP w M., pismem z dnia 22 stycznia 2015 r., nr [...], M. M. została wezwana do niezwłocznego, tj. do dnia 30 stycznia 2015 r. usunięcia oznakowania zatwierdzonego protokołem z dnia 28 grudnia 2012 r., poprzez usunięcie znaków pionowych D-23 ze wskazanych czterech lokalizacjach. W związku z pismem z dnia 30 stycznia 2015 r., z którego wynika odmowa usunięcia oznakowania, organ ponownie pismem z dnia 9 lutego 2015 r. wezwał M. M. do usunięcia oznakowania, wskazując na ustalenia protokołu z dnia 28 grudnia 2012 r., z których wynika obowiązek usunięcia tego oznakowania na własny koszt. Organ nadto wyjaśnił, że dzierżawca MOP M. został wyłoniony w drodze przetargu ograniczonego w 2013 r. i w czerwcu 2013 r. protokołem zdawczo-odbiorczym przejął powyższy MOP w dzierżawę, natomiast w obrębie węzła [...] nie była i nie jest planowana budowa MOP. M. M. ponownie, pismem z dnia 20 lutego 2015 r., odmówiła usunięcia znaków D-23. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad protokołem z dnia 28 maja 2015 r., nr [...], z posiedzenia Zespołu Oceny Projektów Organizacji Ruchu w sprawie rozpatrzenia projektu organizacji ruchu na drodze ekspresowej [...] o nazwie "Aneks do projektu zatwierdzonego protokołem nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. dotyczącego "Oznakowania dojazdu do stacji paliw przy drodze ekspresowej [...] w rejonie Węzła [...]" w zakresie likwidacji znaków D-23", ustalił: 1. zgodnie z postanowieniami pkt. 2 i 6 protokołu z dnia 28 grudnia 2012 r. należy usunąć znaki D-23 zlokalizowane przy jezdni południowej, wskazujące dojazd do stacji paliw w rejonie Węzła [...], 2. znaki D-23 zlokalizowane przy jezdni północnej pozostawić do czasu uruchomienia MOP M. Pismem z dnia 15 czerwca 2015 r. M.M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wezwała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] do usunięcia naruszenia prawa, poprzez zmianę przeprowadzonej w dniu 28 maja 2015 r. organizacji ruchu i przywrócenie organizacji ruchu, ustalonej protokołem z dnia 28 grudnia 2012 r., dotyczącym "Oznakowania dojazdu do stacji paliw przy drodze ekspresowej [...] w rejonie węzła [...]". W odpowiedzi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] poinformował, że projekty organizacji ruchu zatwierdzane są w trybie określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonania nadzoru nad tym zarządzeniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729, dalej jako "rozporządzenie"). Projekt organizacji ruchu informujący o stacji paliw zlokalizowanej przy drodze powiatowej w L. został zatwierdzony na czas określony, co wynika wprost z protokołu z dnia 28 grudnia 2012 r. W efekcie organ ponownie wezwał M.M. do demontażu znaków na kierunku do Warszawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M.M. Zaskarżonej czynności Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a oraz art. 28 K.p.a. Ponadto zarzuciła naruszenie § 11 pkt 3 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nakazanie usunięcia informacyjnych znaków drogowych, oznaczających budynek stacji benzynowej w L., ze względu na zmianę organizacji ruchu w dniu 28 maja 2015 r., a to z tego powodu, że inny przedsiębiorca uruchomił stację paliw w ramach MOP w miejscowości M., co stanowi o bezprawnym i nieuzasadnionym dokonaniu zmiany organizacji ruchu, ponieważ uruchomienie MOP przez innego przedsiębiorcę nie może być podstawą do zmiany organizacji ruchu i żądania usunięcia znaków informacyjnych dotyczących obiektu usługowego innego przedsiębiorcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżąca była uprawniona do złożenia skargi, a rozpatrywana w niniejszej sprawie organizacja ruchu dotyczy fragmentu drogi ekspresowej [...], której jedynym zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zatem organ ten jest uprawniony do podejmowania wszelkich decyzji dotyczących tej drogi. Przechodząc do dalszych rozważań WSA Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 lit. d rozporządzenia działania w zakresie zarządzania ruchem realizowane są przez podejmowanie czynności organizacyjno-technicznych, w szczególności przez zatwierdzanie organizacji ruchu. Do działań tych uprawniony jest zarząd drogi. Organizacja ruchu na drogach publicznych polega między innymi na sposobie umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu (§ 1 ust. 2 pkt 1 lit. b rozporządzenia) i jest ustalana przez organ zarządzający ruchem, w odniesieniu do dróg krajowych jest nim GDDKiA. Ustalenie ruchu następuje w kilku etapach: pierwszy to rozpatrzenie projektu organizacji ruchu oraz wniosków dotyczących zmian organizacji ruchu, drugi - opracowanie projektu organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu, trzeci - zatwierdzenie organizacji ruchu na podstawie złożonych projektów, czwarty - przekazanie zatwierdzonych organizacji ruchu do realizacji (§ 3 ust. 1). Sama zaś organizacja ruchu nie ma charakteru sprawy indywidualnej, bowiem dotyczy wszystkich użytkowników drogi i ma na celu zapewnienie im bezpieczeństwa. GDDKiA jako organ zarządzający drogą ekspresową [...] był i jest uprawniony, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do decydowania o organizacji ruchu na tej drodze, a formą w jakiej się to przejawia jest zatwierdzanie organizacji ruchu. Rzeczą oczywistą jest, że organizacja ruchu nie może być ustalona raz na zawsze, lecz musi być dostosowywana do zmieniających się warunków panujących na danej drodze. Zatem ustalenie jednej, na stałe obowiązującej organizacji ruchu, na danej drodze od momentu jej powstania do zakończenia jej eksploatacji, jest niemożliwe, tym bardziej, że dla zapewnienia bezpieczeństwa podmiotów z drogi korzystających, niezbędne są np. prace naprawcze, utrzymujące drogę w należytym stanie. To z kolei może wiązać się z czasowymi ograniczeniami i wręcz utrudnieniami w korzystaniu z drogi. Taka zaś sytuacja pociąga za sobą konieczność zmiany organizacji ruchu na czas remontu i wiążącego się z nią oznakowania. Powyższy wywód wskazuje, że organizacja ruchu może być stała (ustalająca sposób organizacji drogi na wiele lat), a także tymczasowa (np. na czas remontu). Jak wynika, z protokołu z dnia 28 grudnia 2012 r., zatwierdzona nim organizacja ruchu ma charakter czasowy, co wynika wprost z zapisów protokołu – pkt 2 – oznakowanie zatwierdzone w niniejszym projekcie może funkcjonować jedynie czasowo do momentu wyłonienia koncesjonariusza MOP. W tym przypadku tymczasowość rozwiązania łączy się nie z remontem istniejącej drogi, lecz z jej finalnym urządzeniem. Organ, zdając sobie zatem sprawę z czasu niezbędnego do powstania odpowiedniej infrastruktury drogi, zezwolił na tymczasowe rozwiązanie, mając na uwadze dobro podmiotów korzystających z drogi. O fakcie tymczasowości wprowadzonej organizacji ruchu świadczy także zapis pkt 6 - po wyłonieniu koncesjonariusza MOP - inwestor (M. M.), własnym staraniem i na własny koszt usunie oznakowanie zatwierdzone niniejszym projektem. O warunkach takiego rozwiązania skarżąca wiedziała i się na nie zgodziła, a jako podmiot czerpiący korzyści z takiego rozwiązania, została zobowiązana do zakupu, montażu oraz utrzymania oznakowania (pkt 3). Takie rozwiązanie znajduje swoje potwierdzenie w § 11 pkt 3 rozporządzenia stanowiącym, iż organizację ruchu, w szczególności zadania techniczne polegające na umieszczaniu i utrzymaniu znaków drogowych, urządzeń sygnalizacji świetlnej, urządzeń sygnalizacji dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu, realizuje na własny koszt zarząd drogi. Nie dotyczy to umieszczania i utrzymania znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, umieszczanych na wniosek zainteresowanych przedsiębiorców - zadania te realizują przedsiębiorcy prowadzący tę działalność. Przy czym każde rozwiązanie, nawet tymczasowe, nie może oznaczać samowoli w sposobie znakowania drogi, dlatego w protokole tym w pkt 4 i 5 ustalono sposób jego wykonania. Tak więc w związku ze ziszczeniem się warunku przewidzianego w tymczasowej organizacji ruchu - wyłonienia koncesjonariusza MOP - organ był uprawniony i zobowiązany do podjęcia czynności mających na celu zakończenie tymczasowej organizacji ruchu i zastąpienie jej stałą organizacją ruchu, bez względu na to, czy i z jakimi konsekwencjami wiąże się to dla podmiotów czerpiących korzyści z tymczasowej organizacji ruchu. Sąd pierwszej instancji podkreślił ponadto, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Oznacza to, że trudno w takim przypadku mówić o stronach postępowania, skoro organizacja dotyczy każdego, kto znajduje się na danym odcinku drogi, na którym ta organizacja obowiązuje. W tym znaczeniu stroną jest każdy, a więc nie tylko skarżąca, lecz każdy kierowca, pieszy, rowerzysta, czyli podmiot poruszający się po drodze. Z kolei to powoduje, że nie można oczekiwać, aby organ ustalał organizację ruchu z każdym podmiotem korzystającym z drogi lub hipotetycznie mogącym korzystać z drogi. Należy podkreślić, że z żadnego aktu prawnego nie wynika, aby w postępowaniu prowadzonym przez organ, zatwierdzającym ustaloną organizację ruchu, występowała strona postępowania, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z drugiej strony zmieniona organizacja ruchu protokołem z dnia 28 maja 2015 r. jako, że dotyczy urządzeń znakujących stanowiących własność skarżącej, nakładała na organ obowiązek poinformowania jej o tym. Obowiązek ten nie czyni jednak ze skarżącej strony, o której mowa w art. 28 K.p.a. WSA w Warszawie wyjaśnił, że działania podejmowane przez organ, począwszy od pism z dnia 22 stycznia 2015 r. wynikały ze ziszczenia się warunku przewidzianego w tymczasowej organizacji ruchu - wyłonienia koncesjonariusza MOP i miały na celu zakończenie tymczasowej organizacji ruchu. W tym znaczeniu działania organu były prawidłowe i zasadne. Jedyne co tym działaniom można zarzucić to sposób realizacji wezwań, które mogły być bardziej czytelne i zawierać szersze uzasadnienie. Uchybienia te nie wpływają jednak na prawidłowość podjętych działań. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu mocą aneksu, a nie w formie czynności materialno-technicznej, Sąd uznał go za niezasadny, ponieważ organizacja ruchu nastąpiła poprzez dokonanie ponownego zatwierdzenia projektu organizacji ruchu. Przygotowany projekt organizacji ruchu uzyskał wymagane przepisami rozporządzenia opinie i stanowiska, jak również zwiera wszystkie przewidziane prawem elementy (wyszczególnione w § 5 rozporządzenia). Ponad wszelką wątpliwość zatwierdzenie organizacji ruchu nastąpiło w formie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu, choć nie za szczęśliwie nadano mu nazwę "Aneks" niemniej jednak to nie nazwa przesądza o formie zatwierdzenia organizacji ruchu. Wyłonienie koncesjonariusza MOP odbywa się w drodze przetargu, a zatem organ nie jest uprawniony do informowania indywidualnych podmiotów, takich jak skarżąca, o wszczęciu takiej procedury. W związku z powyższym zmiana tymczasowej organizacji ruchu nie naruszyła interesu skarżącej. Sam fakt niezadowolenia skarżącej z zakończenia tymczasowej organizacji ruchu, nie stwarza po jej stronie interesu podlegającego ochronie prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. M., wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną, według norm prawem przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 P.p.s.a w zw. z § 11 pkt 3 rozporządzenia mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że zarządca drogi ma prawo, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego, do usunięcia znaków informacyjnych oznaczających obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, umieszczonych i utrzymywanych przez zainteresowanych przedsiębiorców z tego względu, że inny przedsiębiorca prowadzący Miejsce Obsługi Podróżnych (MOP) powstał przy drodze zarządzanej przez tego zarządcę, w sytuacji gdy treść naruszonego przepisu jednoznacznie wskazuje, że prawo do utrzymywania i umieszczenia (w tym również ich usuwania) znaków informacyjnych odnoszących się do obiektów mających charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza (w przypadku skarżącej stacja paliw) przysługuje wyłącznie przedsiębiorcom prowadzącym tę działalność gospodarczą, a nie zarządcom drogi, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności; 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. w zw. z § 11 pkt 3 rozporządzenia mające wpływ na treść rozstrzygnięcia wyrażające się w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że przedsiębiorca, który umieści na własny koszt znaki informacyjne oznaczające obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza (stacja paliw) nie posiada interesu chronionego prawem, w tym również uznaniu, że zarządca drogi, na której znajdują się umieszczone przez tego przedsiębiorcę znaki informacyjne może w sposób dowolny zorganizować ruch na drodze, którą zarządza bez poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy, który umieścił znaki informacyjne przy tej drodze, w sytuacji gdy z treści naruszonych przepisów postępowania wynika, że przedsiębiorca, który umieści na własny koszt znaki informacyjne oznaczające obiekty mające charakter obiektów usługowych, w których jest prowadzona działalność gospodarcza ma interes prawny w tym, aby kwestionować próbę usunięcia umieszczonych przez niego znaków informacyjnych, a przy czynnościach dotyczących zmiany organizacji ruchu taki przedsiębiorca ma prawo do ochrony swego interesu prawnego; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia mające istotny wpływ na treść wyroku wyrażające się w przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że jest możliwe zatwierdzenie organizacji ruchu mocą aneksu do projektu zatwierdzonego protokołem nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu, w sytuacji gdy z treści naruszonych przepisów wynika, że zatwierdzenie organizacji ruchu jest jednorazową czynnością materialno-techniczną, a jej zmiana może nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie kolejnej takiej czynności, a nie poprzez sporządzanie aneksu czy dodatkowych ustaleń do już raz zatwierdzonego projektu organizacji ruchu. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.) oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 6 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych oraz organem zarządzającym ruchem na tych drogach. Warunki zarządzania ruchem określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Rozporządzenie określa szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych oraz w strefach zamieszkania, a zwłaszcza działania w zakresie wprowadzania oznakowania pionowego, poziomego, sygnalizacji świetlnej i dźwiękowej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu i wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem. Działania w zakresie szeroko rozumianego zarządzania ruchem są realizowane przez takie czynności organizacyjno-techniczne, jak: opracowywanie, rozpatrywanie i zatwierdzanie projektów organizacji ruchu; przekazywanie zatwierdzonych projektów organizacji ruchu do realizacji; nadzór nad zgodnością organizacji ruchu z zatwierdzonym projektem; nadzór i analiza obowiązującej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, a także nadzór nad zarządzaniem ruchem. Zgodnie zaś z art. 19 ustawy o drogach publicznych zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, modernizacji, utrzymania i ochrony dróg. Zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wojewódzkich - zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Z powyższych przepisów wynika wprost kompetencja GDDKiA do zarządzania ruchem na drogach, w tym również kwestia stawiania znaków drogowych. Podnieść również należy, że § 11 rozporządzenia wskazuje wprost, że zarządca drogi odpowiada za organizację ruchu, w tym w szczególności za umieszczanie i utrzymanie znaków drogowych. Oznacza to, że w sposób nie budzący wątpliwości kwestia umieszczania znaków drogowych jako ważny element organizacji ruchu na określonej kategorii drogi publicznej została powierzona wyłączenie jej zarządcy. Podmioty zewnętrzne nie mają uprawnień w tym zakresie. Tak więc wbrew zarzutom skargi nie można wywieść uprawnienia do pozostawienia dotychczasowego oznakowania drogi krajowej [...] w obrębie "węzła [...]" w miejscowości L. z § 11 pkt 3 rozporządzenia, które statuuje jedynie obowiązek przedsiębiorców utrzymania znaków informacyjnych oznaczających obiekty usługowe, postawionych na ich wniosek. Przepis ten bowiem posiada charakter techniczny, określający tylko obowiązki podmiotu, na wniosek którego został ustawiony znak w zakresie utrzymania takiego znaku. W sytuacji, gdy skarżąca kasacyjnie wiedziała, że protokół z dnia 28 grudnia 2012 r. ma charakter czasowy do momentu wybrania koncesjonariusza MOP i jak wynika z pkt 6 tego protokołu zobowiązała się do usunięcia znaków "własnym staraniem i na własny koszt" – powinna ona mieć świadomość zarówno tego, że postawienie znaków informujących o dojeździe do jej stacji benzynowej ma charakter tymczasowy oraz że powinna wykonać ustalenia protokołu. M. M. nie złożyła skargi na powyższe ustalenia, a zatem należy przyjąć, że je akceptowała. Stąd nie można uznać pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej za usprawiedliwiony. Również drugi zarzut skargi kasacyjnej nie może być uznany za zasadny. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13 wyraźnie wskazano, że zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego należy do materii publicznoprawnej; nie następuje w drodze decyzji, postanowienia ani aktu prawa miejscowego; ma charakter władczy. Zatwierdzenie organizacji ruchu wykazuje cechy aktu generalnego - oddziałuje generalnie, nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu, nie ma charakteru indywidualnego. Zatwierdzenie organizacji ruchu drogowego kreuje nową sytuację prawną osób poruszających się po drogach, lecz nie stanowi aktu wykonawczego. Zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację prawną podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadzie powszechności dostępu. Stąd w tego rodzaju materii nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej, że zmiana organizacji ruchu może nastąpić wyłącznie poprzez dokonanie ponownego zatwierdzenia organizacji ruchu. Nie mniej jednak należy pamiętać, że kwestia usunięcia znaków była po pierwsze, wykonaniem postanowień protokołu z dnia 28 grudnia 2012 r. z posiedzenia Zespołu Oceny Projektów Organizacji Ruchu w sprawie rozpatrzenia projektu organizacji ruchu na drodze nr [...], o nazwie oznakowania dojazdu do stacji paliw na drodze ekspresowej [...] w rejonie Węzła [...], zatwierdzono organizację ruchu, który nakazywał w pkt 6 skarżącej kasacyjnie usunięcie postawionych znaków po ustaleniu koncesjonariusza MOP. Po drugie natomiast protokół z dnia 28 maja 2015 r. z posiedzenia Zespołu Oceny Projektów Organizacji Ruchu w sprawie rozpatrzenia projektu organizacji ruchu na drodze ekspresowej [...] o nazwie "Aneks do projektu zatwierdzonego protokołem nr [...] z dnia 28 grudnia 2012 r. dotyczącego "Oznakowania dojazdu do stacji paliw przy drodze ekspresowej [...] w rejonie Węzła [...]" w zakresie likwidacji znaków D-23 uzyskał wymagane przez § 5 rozporządzenia opinie i stanowiska oraz elementy pozwalające uznać, iż w istocie zatwierdza on nową organizację ruchu, a sama nazwa "aneks" ma jedynie charakter pomocniczy i dokonana została tylko na potrzeby ewidencyjne zgodnie z § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.