II SAB/Sz 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. S. na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w S. w przedmiocie podjęcia uchwały p o s t a n a w i a odrzucić skargę Pismem z dnia [...] r., skierowanym do Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych, W. S. wniósł o zwolnienie go, na podstawie § 1 ust. 1 Uchwały Nr 43/VIII/2011 Krajowej Rady Radców Prawnych z dnia 21 maja 2011 r., z całości opłaty rocznej za szkolenie, ewentualnie gdyby było to niemożliwe o zwolnienie z części tej opłaty "w stopniu najwyższym z możliwych". W dniu r. doręczono skarżącemu pismo z dnia [...] r. (podpisane przez Kierownika Biura Okręgowej Izby Radców Prawnych), zawierające informację, że uchwała zgodna z jego wnioskiem nie uzyskała wymaganej większości członków Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych W piśmie z dnia [...] r. W. S. zawarł wniosek o zapoznanie go z treścią tej uchwały, o ile została podjęta, ewentualnie o jej podjęcie, wskazując jednocześnie, że treść uzyskanej przez niego w tym zakresie informacji jest nieprecyzyjna. Pismem z dnia [...] r. (doręczonym skarżącemu w dniu [...] r.), Sekretarz Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych poinformował W. S., że uchwała w przedmiocie zwolnienia z opłaty od aplikacji nie została podjęta ponieważ nie uzyskała wymaganej większości głosów. Wraz z pismem przesłano skarżącemu wyciąg z protokołu posiedzenia Rady dotyczącego przedmiotowej sprawy. Pismem z dnia [...] r. (które wpłynęło do Rady w dniu [...] r.), W. S. wezwał Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych do usunięcia naruszenia prawa, nie zgadzając się z "pozbawieniem go jakiejkolwiek drogi odwoławczej" i wnosząc o niezwłoczne podjęcie uchwały o jakiej mowa w jego wniosku z dnia 25 stycznia 2015 r. oraz piśmie ponaglającym z 23 lutego 2015 r. W dniu 18 grudnia 2015 r., W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych , wnosząc o "orzeczenie przez sąd o istnieniu jego uprawnienia do zastosowania zwolnienia z opłat i wskazanie jego wysokości", ewentualnie zobowiązanie Rady do wydania w określonym terminie uchwały a nadto stwierdzenie, że Rada dopuściła się bezczynności w prowadzeniu postępowania, a także przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim. Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem jego wniosku poprzez zawiadomienie o niekorzystnym wyniku głosowania Rady, powołał się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r. (sygn. akt II GSK 1269/12), zgodnie z którym zwalniając aplikanta z obowiązku ponoszenia opłaty rada podejmuje uchwałę, a choć nie jest to wyraźnie w ustawie zapisane, odmowa zwolnienia następuje w takiej samej formie prawnej. Zdaniem skarżącego, niepodjęcie uchwały niweczy prawo odwołania wnioskodawcy do organu wyższej instancji, jakim jest KRRP, na podstawie art. 60 pkt 6 ustawy o radcach prawnych, przeczy zasadzie dwuinstancyjności postępowań administracyjnych wyrażonej w art. 15 K.p.a., uniemożliwia Ministrowi Sprawiedliwości kontrolę uchwał organów, o której mowa w art. 47 ustawy o radcach prawnych. W odpowiedzi na skargę, Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem Rady, wniesienie skargi w niniejszej sprawie uznać należy za niedopuszczalne z dwóch powodów. Jako pierwszą z przyczyn niedopuszczalności skargi, zdaniem Rady, należy wskazać okoliczność braku kognicji sądu administracyjnego w sprawach dotyczących zwalniania aplikantów radcowskich z całości albo z części opłaty rocznej za aplikację. Przywołując treść przepisów art 1. i art. 3 § 2 i 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rada podniosła, że z treści tych przepisów wynika, iż w sprawach nienależących do zakresu działalności administracji publicznej możliwa jest kontrola sądowoadministracyjna, ale tylko w przypadku, gdy w ustawie szczególnej jest wprost wskazane, że sprawy określonego rodzaju podlegają kognicji sądów administracyjnych. Za ustawę będącą lex specialis należy uznać ustawę o radcach prawnych, na której podstawie organy samorządu radcowskiego podejmują akty o charakterze indywidualnym, władczym i jednostronnym, które jako takie podlegają kontroli sądów administracyjnych, ale jedynie wtedy, kiedy jako samorząd wykonują władztwo państwowe. Nie dotyczy to aktów wewnątrzkorporacyjnych, których dyskrecjonalność kształtowania została przyznana samorządowi na mocy przepisów ustawy o radcach prawnych i znajduje umocowanie w art. 17 Konstytucji RP. Zdaniem Rady, niewątpliwie organy samorządu zawodowego radców prawnych nie stanowią organów administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Przez takie organy, zgodnie z tym przepisem, rozumie się bowiem ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 K.p.a., tj. inne organy administracji państwowej lub podmioty, gdy są powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiana spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnych. Zatem akty podejmowane przez organy samorządu zawodowego radców prawnych, a dotyczące jej członków podlegają kognicji sądów administracyjnych, gdy ustawa regulująca zasady i warunki wykonywania zawodu radcy prawnego oraz organizację i zakres działania samorządu zawodowego radców pranych przewiduje taką możliwość. W ustawie o radcach prawnych zostały wskazane rodzaje spraw, które mogą się zakończyć wniesieniem skargi do sądu administracyjnego , m.in. w art. 3310 dotyczącym ustalania wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, art. 368 dotyczącym ustalania wyniku egzaminu radcowskiego oraz art. 37 dotyczącym skreślenia aplikanta radcowskiego z listy aplikantów. Rada zauważyła przy tym, że nie każdy akt podejmowany przez organy samorządu zawodowego (a co za tym idzie – także bezczynność organu w tym zakresie), a dotyczący jej członków podlega kognicji sądów administracyjnych. W szczególności kontroli sądowoadministracyjnej nie podlegają uchwały podejmowane przez organy samorządu zawodowego na podstawie regulaminów i uchwał normujących sprawy wewnętrzne tych samorządów i ich członków. Zdaniem Rady, rozstrzygnięcia podejmowane na podstawie unormowań zawartych w uchwale Krajowej Rady Radców Prawnych nr 43/VIII/2011 z dnia 21 maja 2011 r. w sprawie zwalniana aplikantów radcowskich z całości albo części opłaty rocznej, odraczania terminu jej płatności oraz rozkładania na raty nie stanowią indywidualnej sprawy administracyjnej. Rada zaznaczyła, że zobowiązanie aplikanta radcowskiego do wnoszenia opat za aplikację na podstawie zawartej pomiędzy nim a właściwą okręgową izbą radców pranych umowy, ma charakter cywilnoprawny, a zatem realizacja tego obowiązku nie podlega procedurze właściwej dla "indywidualnej sprawy administracyjnej", w myśl zasady, że sprawy poddane kognicji sądów sprawami takimi nie będą. W ocenie Rady, drugą z podstaw do uznania niedopuszczalności skargi na bezczynność Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych jest okoliczność uchybienia przez skarżącego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W. S. został poinformowany o wyniku głosowania Rady w przedmiocie jego wniosku pismem, które zostało mu doręczone w dniu 23 lutego 2015 r. Niewątpliwie z chwilą doręczenia pisma dowiedział się on o sposobie rozpoznania jego wniosku, z czego wyprowadził wniosek o bezczynności Rady w tym zakresie. Z tą zatem datą rozpoczął bieg, określony w art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, termin 14-dniowy na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin ten upłynął dnia 9 marca 2015 r., skarżący w tym terminie we wezwał organu do usunięcia naruszenia prawa. Rada dodała, że nawet gdyby uznać, że skarżący nie zrozumiał właściwie treści tego pisma (z dnia 19 lutego 2015 r.) to jednak w dniu 20 marca 2015 r. doręczono mu kolejne pismo, w którym wyjaśniono, że z treści § 4 uchwały z dnia 21 maja 2011 r. nie wynika obowiązek podejmowania przez Radę uchwały odmawiającej zwolnienia z opłaty rocznej. Także licząc wspomniany wyżej 14-dniowy termin do wezwania Rady do usunięcia naruszenia prawa od ww. daty (20 marca 2015 r.) – należy stwierdzić, że wezwanie we wspomnianym terminie nie zostało dokonane. Termin ten upłynął bowiem 4 kwietnia 2015 r., zaś wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone w dniu 14 października 2015 . W przypadku gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji przemawiającej za odrzuceniem skargi, Rada wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zajęła się wnioskiem skarżącego na posiedzeniu w dniu 12 lutego 2015 r., a zatem nie pozostawała bezczynna. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W rozpoznawanej sprawie skarga dotyczy bezczynności w podjęciu przez Radę Okręgowej Izby Radców Prawnych uchwały w sprawie zwolnienia W. S. w całości lub w części z opłaty rocznej za szkolenie. Wobec powyższego, zastosowanie znajduje w tym wypadku art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu aktualnym w dacie wezwania do usunięcia naruszenia prawa), zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. W ocenie Sądu nie budzi przy tym wątpliwości, że uchwała Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w przedmiocie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za aplikację radcowską stanowi akt z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegający kontroli sądów administracyjnych zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada podejmując decyzję o zwolnieniu aplikanta ze wspomnianej opłaty, czy też odmawiając takiego zwolnienia, rozstrzyga, co do istoty indywidualną sprawę administracyjną. Zatem, podjęta w przedmiocie odmowy zwolnienia z ponoszenia tej opłaty uchwała stanowi jednostronne i władcze rozstrzygnięcie, wydane przez organ administracji publicznej w celu załatwienia sprawy indywidualnej. Z tego względu, nie sposób podzielić – zawartą w odpowiedzi na skargę - argumentację Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych odnośnie braku kognicji sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach. Natomiast, zdaniem Sądu, za trafne należy uznać stanowisko Rady dotyczące uchybienia przez skarżącego terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Ustawa o radcach prawnych nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawach, w których rada okręgowej izby radców prawnych podejmie uchwałę w zakresie zwolnienia aplikanta z opłaty rocznej za aplikację radcowską niezgodną z żądaniem wnioskodawcy (także bezczynności w tym zakresie). Choć wymienia różnego rodzaju przypadki, w których na różnego rodzaju rozstrzygnięcia służy czy to odwołanie do Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych, czy to zażalenie do Ministra Sprawiedliwości, jednak w zakresie przedmiotowej uchwały takiego środka nie przewiduje. Jak już wcześniej wskazano, w przypadku skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, jej wniesienie jest możliwe po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności do usunięcia naruszenia prawa. W. S. dowiedział się o wyniku głosowania Rady w przedmiocie jego wniosku z dnia 25 stycznia 2015 r. z pisma, które zostało mu doręczone w dniu 23 lutego 2015 r., zatem 14-dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 9 marca. Co prawda, z treści pisma z dnia 23 lutego 2015 r. wynika, że skarżący uznał przesłaną mu informację za nieprecyzyjną jednak nie ulega wątpliwości, że w dniu 20 marca 2015 r. została przesłana mu kolejna informacja w tym zakresie wraz z wyciągiem z protokołu posiedzenia w tej sprawie. Także gdyby liczyć 14-dniowy termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa od tej właśnie daty (20 marca 2015 r.), to bezspornym jest, że skarżący w tym terminie (który upłynął w dniu 4 kwietnia 2015 r.) wezwania takiego nie wystosował. Pismo wzywające Radę do niezwłocznego podjęcia uchwały w sprawie wniosku z dnia 25 stycznia 2015 r. wpłynęło do Rady dopiero w dniu 14 października 2015 r. Analizując okoliczności sprawy, Sąd doszedł do wniosku, że uchybienie tego terminu nie nastąpiło bez winy skarżącego. Co prawda z dokumentacji złożonej przez W. S. wynika, że w okresie od 8 stycznia 2015 r. do 10 stycznia 2015 r. przebywał on w szpitalu z uwagi na złamanie trójkostkowe podudzia lewego z podwichnięciem w stawie skokowo-goleniowym, jednak, po opuszczeniu szpitala, m.in. 25 stycznia 2015 r., 23 lutego 2015 r., kierował do Rady wnioski oraz pisma, nie wskazując na brak możliwości działania w tej sprawie czy to ze względu na stan zdrowia, czy jakiekolwiek inne powody. Jednocześnie nie sposób mówić w tym wypadku o braku znajomości przepisów prawa, skoro skarżący jest osobą posiadającą wykształcenie prawnicze, odbywającą aplikację radcowską. Z treści art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie 14-dniowego terminu jest niedopuszczalne. Wezwanie dokonane po upływie prawem przewidzianego należy uznać za nieskuteczne i traktować na równi z brakiem wezwania. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 Sąd orzekł o odrzuceniu skargi W. S. jako niedopuszczalnej.