VII SA/Wa 1054/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, iż ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r., zobowiązano Z. D., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do doprowadzenia ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami przy ulicy [...] i [...] we [...] do stanu zgodnego z dokumentacją, będącą integralną częścią pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 1992 r. i decyzji na dokończenie z dnia [...] listopada 1994 r. Decyzja powyższa była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 95002 oddalił skargę Z. D. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Z. D. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne, jakim były pomiary pawilonów znajdujących się na ul. [...], w tym pawilonów na działkach o nr [...] i [...] (stanowiących własność A. S.). Po wznowieniu postępowania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 150 § 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej. Argumentując utrzymanie w mocy ww. decyzji organu I instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na nadzwyczajny charakter postępowania wznowieniowego. Podstawy wznowienia postępowania określa art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwa etapy. Pierwszy etap polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia postępowania i może zakończyć się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) lub postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Oceniając formalne podstawy wznowienia postępowania organ sprawdza, czy wniosek pochodzi od strony, czy strona powołała się na przyczyny wznowienia postępowania wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a i art. 145b k.p.a. oraz czy został zachowany termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania, określony art. 148 § 1 k.p.a. Jeżeli strona powołuje się na przesłanki określone w art. 145 § 1 k.p.a. i podanie zostało złożone w terminie, organ administracji ma obowiązek wznowić postępowanie. Podczas drugiego etapu, tj. po wznowieniu postępowania, organ ocenia czy przesłanki, które stanowiły podstawę wznowienia rzeczywiście zostały spełnione i mogą być podstawą do uchylenia wydanej decyzji. Organ podkreślił, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, że będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. była badana przez WSA w Gdańsku, który w dniu 5 maja 2005 r. oddalił skargę, co oznacza, że poddana kontroli sądowej decyzja została uznana za zgodną z prawem. GINB wskazał na treść art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Następnie wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania spełnia przesłanki formalne. We wniosku o wznowienie postępowania Z. D. wskazała, że z dokonanych w dniu [...] marca 2014 r. po raz pierwszy kompleksowych pomiarów pawilonów wynika, że nie nastąpiło zmniejszenie szerokości pawilonu A. S. na korzyść pawilonu Z. D. Organ zaznaczył, że jak wynika z akt, Z. D. nie brała udziału w oględzinach pawilonu A. S. usytuowanego na działkach o nr [...] i [...], które odbyły się w dniu [...] marca 2014 r. Odbioru protokołu sporządzonym z oględzin dokonał pełnomocnik Z. D. w dniu [...] czerwca 2014 r., zatem termin na złożenie wniosku o wznowienie postępowania został zachowany. Następnie organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawą wznowienia postępowania jest ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję. Mając na względzie powyższe regulacje GINB stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyniki pomiarów dokonanych przez organy nadzoru budowlanego w dniu [...] marca 2014 r. na działkach nr [...] i [...] (pawilon nr [...] należący do A. S.) nie stanowią okoliczności faktycznej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., ponieważ wymiary tego pawilonu były znane organom nadzoru budowlanego przed wydaniem kwestionowanych decyzji, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 1999 r. przez PINB Miasta [...], z którego wynika, że dokonano zwymiarowania pawilonu nr [...] należącego do A. S. i ustalono, że szerokość tego pawilonu wynosi 5,40 m (w części od frontu), 5,42 m (zaplecze przed klatką schodową) oraz 5,05 m (klatka schodowa – dobudówka). Podczas tych oględzin zmierzono także pawilon nr [...] należący do Z. D. i ustalono, że jego szerokość wynosi 4,95 m. Ponadto, w aktach PINB Miasta [...] znajduje się pismo [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2000 r. (odpowiedź na skargę), z treści którego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2000 r. organ wojewódzki przeprowadził kontrolę realizowanej budowy (w aktach brak protokołu z tej kontroli). W wyniku wskazanej kontroli ustalono, że nastąpiło niezgodne z projektem usytuowanie ściany wewnętrznej poprzecznej pomiędzy pawilonami nr [...] i [...]. Błąd ten częściowo skorygowano sytuując ścianę I piętra na właściwym miejscu. Przesunięcie ściany na parterze spowodowało zmniejszenie szerokości z 5,35 m na 5,05 m pawilonu A. S. na korzyść pawilonu Z. D., w wyniku czego występuje kolizja funkcji klatki schodowej A. S. Ponadto stwierdzono, że długość pawilonu A. S. liczoną w świetle zewnętrznych ścian zwiększono w stosunku do projektu z 8,76 m do 10,07 m. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy, który stanowił podstawę wydania ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] marca 2002 r., nie potwierdza podnoszonej okoliczności, że dopiero podczas oględzin przeprowadzonych w [...] marca 2014 r. po raz pierwszy dokonano pomiarów pawilonu nr [...]. Podkreślił, że określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wznowienia postępowania zachodzi wówczas, gdy okoliczność faktyczna jest nowa, tzn. nowo odkryta. Tego wymogu nie spełnia okoliczność wskazana przez Z. D. jako przesłanka wznowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, że z treści protokołu oględzin z dnia [...] marca 2014 r., na który powołuje się Z. D. wynika, że pawilon nr [...] w części usytuowanej na działce nr [...] posiada wymiary: szerokość w świetle ścian – 5,41 m (parter), 5,47 (piętro), długość w świetle ścian 10,15 m (parter), 11,75 m (piętro), natomiast w części usytuowanej na działce nr [...] (dobudówka) wymiary: szerokość w świetle ścian – 5,05 m (parter), 5,47 m (piętro), długość w świetle ścian 5,72 m (parter). Z protokołu wynika także, że dokonano pomiarów długości i szerokości całego szeregu pawilonów i ustalono, że długość 4 segmentów w świetle ścian wykończeniowych wynosi: 22,56 m (od strony ulicy), 22,72 m (od strony zaplecza), szerokość na poziomie I piętra wynosi 18,26 m. GINB porównując wyniki oględzin przeprowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, w dniu [...] listopada 1999 r. oraz w [...] kwietnia 2000 r., tj. przed wydaniem decyzji ostatecznej [...] WINB z dnia [...] marca 2002 r. z wynikami oględzin dokonanych w dniu [...] marca 2014 r., stwierdził, że podczas tych ostatnich oględzin dokonano bardziej szczegółowych pomiarów pawilonu nr [...] usytuowanego na działkach nr [...] i [...], należącego do A. S. Podkreślił przy tym, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyniki pomiarów parametrów takich jak szerokość pawilonu w części usytuowanej na działce nr [...] oraz w części usytuowanej na działce nr [...] (dobudówka) potwierdziły prawidłowość pomiarów przeprowadzonych w dniu [...] listopada 1999 r., przed wydaniem ostatecznej decyzji. GINB zwrócił uwagę, że we wniosku o wznowienie postępowania skarżąca powołuje się także na wyniki pomiarów dokonanych podczas oględzin należących do niej pawilonu nr [...] usytuowanego na działkach nr [...] i [...] przeprowadzonych w tym samym dniu ([...] marca 2014 r.). Okoliczności faktyczne ujawnione podczas tych oględzin nie mogą być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, ponieważ zostały one ustalone w wyniku przeprowadzenia innego dowodu niż dowód z oględzin pawilonu nr [...] należącego do A. S. stanowiącego podstawę złożonego wniosku o wznowienie postępowania. Ponadto, o wynikach pomiarów swojego pawilonu skarżąca dowiedziała się już w dniu [...] marca 2014 r. ponieważ brała udział w tych oględzinach. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zauważając przy tym, że ze względu na upływ 10 lat od jej wydania i tak niemożliwe byłoby jej uchylenie. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z. D., reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego. Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania: - art. 6, 7, 8, 11, 77, 80, 107 § 1 i § 3, 149 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w sposób prawidłowy postępowania dowodowego w sprawie, nierozpoznanie istoty sprawy, a także brak w uzasadnieniu decyzji wyjaśnienia istoty postępowania, w szczególności wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także całkowity brak rozważenia wpływu wyników pomiarów z dnia [...] marca 2014 r. na rozstrzygnięcie sprawy, oraz bezpodstawne przyjęcie, że informacje o pomiarach pawilonów dokonanych w tym dniu nie są nowymi okolicznościami w sprawie w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.; - art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez odmowę uchylenia decyzji dotychczasowej w sytuacji, gdy istniały uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji, ewentualnie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że bez znaczenia jest fakt, że decyzja będąca przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania została skontrolowana przez WSA w Gdańsku. Wskazano, że dokonane pomiary są bez wątpienia nową okolicznością, nigdy wcześniej nie dokonywano takich pomiarów, przy wydawaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2002 r. inspektorzy nadzoru nie mieli wiedzy o wielkościach obu pawilonów i całego ciągu pawilonów. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Sąd nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2015 r. o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2002 r. nakazującej skarżącej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Oba te orzeczenia wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej, która powołując się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2002 r. nakazującej skarżącej wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 ww. ustawy. Właściwy organ orzeka po wznowieniu postępowania o wzruszeniu decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145a k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wznawia się postępowanie na ww. podstawie wtedy, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze, ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody, istotne dla sprawy, są nowe. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Przy czym, błędna ocena stanu faktycznego pod względem prawnym nie stanowi podstawy wznowienia postępowania. Podstawę wznowienia może natomiast stanowić błędne ustalenie stanu faktycznego. Ponadto, "nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych. W wyroku z dnia 25 czerwca 1985 r., sygn. akt I SA 198/85, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Przez nową okoliczność istotną dla sprawy (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy". Zgodnie natomiast z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 1027/06 "Ujawnienie nowych dowodów może prowadzić nie tylko do ustalenia nowych okoliczności, ale do zmiany oceny stanu faktycznego sprawy. Nowe okoliczności faktyczne, nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne, mające więc w konsekwencji wpływ na zmianę treści decyzji w kwestiach zasadniczych". Po wznowieniu postępowania, prawidłowo prowadzono postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia. W tym celu organ badał, czy wskazana przez skarżącą nowa okoliczność, jaką były pomiary pawilonu nr [...] oraz długości i szerokości całego szeregu pawilonów opisane w protokole z oględzin dokonanych w dniu [...] marca 2014 r. są okolicznościami z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, przeprowadzone postępowanie w tym zakresie doprowadziło organy obu instancji do prawidłowego wniosku, że okoliczności, na które skarżąca powoływała się we wniosku nie są nowymi okolicznościami faktycznymi, które nie były znane organowi w dniu wydania decyzji z dnia [...] marca 202 r. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wymiary pawilonu nr [...] były znane organom nadzoru budowlanego przed wydaniem zarówno decyzji z dnia [...] marca 2002 r., jak i poprzedzającej ją decyzji PINB Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. i wynosiły: szerokość - 5,40 m (w części od frontu), 5,42 m (zaplecze przed klatką schodową) oraz 5,05 m (klatka schodowa – dobudówka), natomiast szerokość pawilonu nr [...] należącego do Z. D. - 4,95 m. Porównując wymiary pawilonu nr [...] dokonane w dniu [...] marca 2014 r. istotne dla rozstrzygnięcia pomiary, tj.: szerokość - 5,41 m (parter) i 5,05 m (dobudówka) potwierdziły prawidłowość pomiarów prowadzonych w dniu [...] listopada 199 r., tj. przed wydaniem ostatecznej decyzji. Fakt, że w dniu [...] marca 2014 r. dokonano bardziej szczegółowych pomiarów pawilonu nr [...] usytuowanego na działkach nr [...] i [...], nie zmienia powyższej oceny. Należy podkreślić, że tryb nadzwyczajny, jakim jest postępowanie o wznowienie postępowania nie otwiera ponownie postępowania zakończonego ostateczną decyzją, postępowanie toczy się tylko w ramach wskazanych we wniosku o wznowienie a następnie w postanowieniu o wznowieniu postępowania. Skarżąca jako nową okoliczność wskazała pomiary pawilonu nr [...] dokonane w dniu [...] marca 2014 r. i na protokół z tych oględzin powołała się jako dowód w sprawie. Pomiary dokonane, wprawdzie w tym samym dniu, ale dotyczące pawilonu nr [...], jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie mogły być przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu, ponieważ zostały ustalone w wyniku przeprowadzenia innego dowodu niż dowód z oględzin pawilonu nr [...]. Ponadto, o wynikach pomiarów swojego pawilonu skarżąca dowiedziała się już w dniu [...] marca 2014 r. Odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd przyznaje, że skontrolowanie przez WSA w Gdańsku decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie nie miało wpływu na wznowienie postępowania a następnie wydania jednej z decyzji z art. 151 k.p.a. Sąd ten kontrolował decyzję wydaną w trybie zwykłym. Istotą wznowienia postępowania jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w sposób precyzyjny w art. 145 § 1 k.p.a. Podsumowując, w ocenie Sądu ustalenia organu, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. są prawidłowe, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2002 r. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.