II GSK 4481/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. T. Spółki jawnej w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 16 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 207/16 w sprawie ze skargi B. T. Spółki jawnej w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję P. Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. T. Spółki jawnej w S. 4351 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę B. T. sp. j. w S. na decyzję Głównego Inspektorat Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: w wyniku przeprowadzonej w wymienionej na wstępie spółce kontroli w dniach od 20 lutego do 6 marca 2015 r., Podlaski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nałożył na przedsiębiorcę T. B. – B. T. Spółka jawna w S. karę pieniężną w kwocie 14.450 złotych z tytułu naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Organ I instancji ustalił następujące naruszenia: - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny - kara 100 zł; - przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu za każdą następną rozpoczętą godzinę - kara 200 zł; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut - kara 450 zł; - przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy za każde następne rozpoczęte 30 minut - kara 2 600 zł; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny 400 zł; - skrócenie dziennego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę - kara 2 000 zł; - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny - 100 zł; - skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku za każdą następną rozpoczętą godzinę - kara 1 600 zł; - udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy za każdy dzień - kara 1.500 zł; - naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy za każdego kierowcę - kara 1.000 zł; - naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego za każdy pojazd - kara 4.500 zł. Główny Inspektor Transportu Drogowego objętą skargą decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji i nie znalazł uchybień przepisom prawa, jak też nie podważył dokonanej przez organ I instancji oceny prawnej. W ocenie GITD stwierdzone naruszenia miały charakter znaczny, powtarzający się, godzący w bezpieczeństwo zarówno kierowców jak i użytkowników dróg. Nie zgodził się z twierdzeniami odwołania, że przedsiębiorca zapewnił należytą i odpowiednią organizację pracy przedsiębiorstwa co mogłoby go ekskulpować od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia. W ocenie organu, sam przedsiębiorca nie wykazał się dostateczną wiedzą z obowiązujących przepisów, w szczególności treści art. 9 ust. 3 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Kierowcy nie byli należycie dyscyplinowani za popełnione naruszenia, praca kierowców nie była odpowiednio zorganizowana, a liczne uchybienia świadczyły o nieskuteczności współpracy z wyspecjalizowaną firmą prawną. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję za niesporny uznał ustalony w sprawie stan faktyczny. Skarżący nie zaprzeczył bowiem stwierdzonym naruszeniom podnosząc, że organy transportu drogowego bezzasadnie nie zastosowały przepisów ekskulpujących go jako przedsiębiorcy od odpowiedzialności. Zdaniem Sądu zarzut ten był bezzasadny. Wskazując na treść art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.: Dz.U. z 2014 r. poz. 1310 ze zm., dalej: u.t.d.), Sąd podkreślił, że protokół przeprowadzonej kontroli został doręczony skarżącemu, który w dniu 6 marca 2015 r. stwierdził i poświadczył podpisem, że zapoznał się z nim i nie mam uwag. Brak zastrzeżeń do protokołu świadczył o zaakceptowaniu przez przewoźnika ustaleń w nim zawartych i potwierdzał prawidłowość ustalenia stanu faktycznego - powtarzających się naruszeń przepisów przez kierowców oraz niedokonywanie w ustawowym terminie przez przedsiębiorcę sczytywania danych z kart kierowców oraz z urządzeń rejestrujących. Sąd wskazał, że to na skarżącym ciążył obowiązek ustalenia, czy zatrudnieni przez niego kierowcy dopuszczali się naruszeń, a w przypadku potwierdzenia - obowiązek właściwego reagowania. Stwierdzona część naruszeń dotyczyła przekroczenia czasu pracy kierowców lub norm ich odpoczynku, druga zaś część naruszenia obowiązków samego przedsiębiorcy - wczytywania danych z kart kierowców i z urządzeń rejestrujących, udostępniania podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy. W ocenie Sądu, w odniesieniu do każdej z tych grup naruszeń nie można było dopatrzyć się bezzasadności orzeczenia organów transportu drogowego polegających na nieuwzględnieniu okoliczności zwalniających przedsiębiorcę z odpowiedzialności - okoliczności nadzwyczajne, nieprzewidywalne. Takich, zdaniem Sąd, skarżący w postępowaniu administracyjnym nie wykazał. Zauważył, że skoro naruszenia tych samych kierowców niekiedy wielokrotnie się powtarzały i to w różnym czasie, to nie sposób uznać, by nadzór nad przestrzeganiem przez kierowców czasu pracy był należyty i wystarczający i aby reakcje przedsiębiorcy miały miejsce i były przy tym skuteczne. Powtarzały się również u tych samych kierowców powody przekroczenia czasu pracy lub norm odpoczynku. Najczęściej wskazywano brak miejsc parkingowych. Sąd zwrócił przy tym uwagę na okoliczność, że przyczyny przekroczenia norm czasu pracy lub odpoczynku w większości przypadków podawane były na wydrukach karty kierowcy dopiero po kilku dniach. W ocenie Sądu I instancji, także naruszenia przepisów dotyczące samego skarżącego, związane z nieterminowym wczytywaniem danych z kart kierowców i urządzeń rejestrujących, mogły stwarzać warunki do popełniania naruszeń przez kierowców. Wskazał w tym zakresie na czasokres wykonywania obowiązków wczytywania danych, np. obowiązek wczytywania danych z kart kierowców w wymaganych przepisami prawa wspólnotowego okresach czyli nie później niż raz na 28 dni wynosił w poddanym kontroli okresie 64 dni czy 48 dni, a okresy wczytywania z tachografów sięgały nawet 158, 127 czy 121 dni podczas wymaganych maksymalnych terminów 90 dniowych. Odnosząc się do zarzutu udostępnienia podczas kontroli niepełnych danych o okresach aktywności kierowców, rozpoczynanie pracy i jej kończenie w innych niż siedziba firmy miejscowościach, to także tolerowanie braku odpowiedniego odnotowania w kartach rejestracji dojazdu innego kierowcy do miejscowości na trasie nie tylko nie może ekskulpować przedsiębiorcy, zdaniem Sądu, ale świadczy o błędnym jego przekonaniu co do zapewnienia odpowiedniej organizacji pracy przedsiębiorstwa. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że podnoszona przez skarżącego argumentacja dotycząca specyfiki prowadzonej przez niego działalności transportowej i związanych z tą działalnością wielu niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności (np.: braku parkingu), które mogą powodować naruszenie przepisów w zakresie czasu pracy i czasu odpoczynku kierowców, przy jednoczesnym braku możliwości i obowiązku stworzenia takiego systemu kontroli, który wyłączy jakąkolwiek możliwość naruszenia przez zatrudnionego przez przedsiębiorcę kierowcę przepisów nie była wystarczająca do tego, aby uwolnić się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na zasadzie art. 92b ust. 1 lub art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: p.p.s.a.). B. T. sp. j. w S. skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. art. 92a ust. 1 u.t.d. przez jego przyjęcie z równoczesnym pominięciem przepisów rozporządzenia nr 581/2006, który stanowi wyraźnie "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności"; 2. art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie się do zasady zobowiązania organów administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym; 3. art. 2 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez pominięcie dyspozycji, że rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami; 4. art. 135 p.p.s.a. poprzez potraktowanie sprawy w sposób tendencyjny oraz niezapoznanie się z całością akt sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, w ten sposób, że uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego oraz stwierdza się, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu ewentualnie o uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy. Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Z postawionych w analizowanej skardze kasacyjnej zarzutów, które dotyczą tylko naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, wymienionych szczegółowo wyżej, przez ich błędną wykładnię, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał za zasadne zarzuty pomieszczone w punktach 1-4. Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu tychże zarzutów kasacyjnych uznał za zasady zarzut dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy. Sąd kasacyjny uznał, iż nie ma racji Sąd I instancji w zakresie wskazanego tu naruszenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w tym zakresie stanowisko zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 3 listopada 2015 r. (sygn. akt II GSK 2396/14) i z dnia 5 maja 2016 r. (sygn. akt II GSK 2719/14), a także WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14 oraz w piśmie Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 maja 2015 r., w których wyrażono pogląd, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z karty kierowcy pobiera się, co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. (Dz.U.UE.L.2010.168.16) w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (zwane dalej rozporządzeniem Komisji) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest to, czy przy realizacji tego obowiązku, podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło organ odwoławczy, a za nim Sąd I instancji w analizowanej sprawie, do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do nałożenia kary. Stanowisko organu, a w konsekwencji i Sądu I instancji nie jest prawidłowe, co doprowadziło do naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego poprzez ich błędna wykładnię . Błąd wynika z faktu nie odniesienia się do obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Organ i Sąd I instancji nie wyjaśnili przyczyn, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pominął powyższy przepis rozporządzenia Komisji, który stanowi wyraźnie: "Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności." Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni pogląd o tym, że rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przez GITD przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców. O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Strona skarżąca kasacyjnie słusznie zwraca uwagę na treść art. 2 rozporządzenia Komisji, w myśl którego rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami (pkt 3 petitum skargi kasacyjnej). Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym GITD pominął, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe jak przyjął to GITD, kierując się wyłącznie przepisami krajowymi. Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rz. stwierdzając, iż: "...nie można wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg sczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Na racjonalne względy przekonujące za stosowaniem takiej praktyki wskazywał skarżący w kierowanych do WSA pismach procesowych. Może wchodzić w grę stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też GITD winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji." (por.: wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1556/14). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o treść art.188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1) p.p.s.a.