I OSK 2013/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 6 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/15 oddalił skargę M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: M. S. wystąpił z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na opłacenie zaległości czynszowej. Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanej pomocy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że łączna kwota zadłużenia wobec Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wynosi 34.246,27 zł. Ustalono, że wnioskodawca mieszka sam i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Do dnia 31 maja 2015 r. źródłem dochodu wnioskodawcy był zasiłek rodzinny oraz świadczenie pielęgnacyjne wraz z dodatkami przyznane na córkę P. S. oraz zasiłek pielęgnacyjny przyznany wnioskodawcy do dnia 31 maja 2015 r. z tytułu posiadania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności od dzieciństwa. Dalej wskazano, że wnioskodawca zajmuje czteropokojowy lokal spółdzielczy będący jego własnością. Bieżący czynsz za lokal wynosi około 800 zł i jest opłacany nieregularnie i nie w pełnych wysokościach. Prezydent m.st. Warszawy przywołał również orzeczenia, którymi przyznano zasiłek okresowy z tytułu długotrwałej choroby w wysokości 350 zł na okres 1 czerwca 2015 r. do 31 lipca 2015 r., zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 200 zł, zasiłek celowy bezzwrotny w wysokości 462 zł na zakup leków i częściowe koszty leczenia stomatologicznego, opłacenie energii elektrycznej i gazu oraz częściowe koszty przejazdów komunikacją miejską. Zdaniem organu I instancji, ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej, nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powołując się m.in. na art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) stwierdził, że stanowisko Prezydenta m.st. Warszawy jest prawidłowe i nie budzi zastrzeżeń. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie organ I instancji wziął pod uwagę szczególne okoliczności przedstawione w wywiadzie środowiskowym oraz sytuację majątkową wnioskodawcy. Ograniczone środki finansowe jakimi dysponuje Ośrodek Pomocy Społecznej nie pozwalają na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb i uzasadniają odmowę przyznanie zasiłku celowego. Dodatkowo wskazano, że strona odwołująca się może wykorzystać własne możliwości celem przezwyciężania swojej trudnej sytuacji życiowej związanej z zadłużeniem wobec spółdzielni, np. wynajmując część pomieszczeń swojego mieszkania innym osobom (podmiotom) lub zamieniając mieszkanie na mniejsze. Na powyższą decyzję skarżący M. S. wniósł skargę, opisując swoja trudną sytuację zdrowotną i majątkową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że podejmując decyzję o odmowie przyznania zasiłku celowego na spłatę zadłużenia z tytułu czynszu za mieszkanie, organ działał w ramach uznania administracyjnego. Oparcie rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania pomocy społecznej na instytucji uznania administracyjnego, oznacza że organ administracji publicznej jedynie "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, ale nie ma obowiązku wydania orzeczenia o określonej treści. Mając na uwadze treść przepisów ustawy o pomocy społecznej Sąd wskazał, że przy udzielaniu przedmiotowej pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. W ocenie Sądu z postawy skarżącego wynika, że próbuje on cały ciężar utrzymania przenieść na pomoc społeczną tj. na innych obywateli. Tymczasem pomoc społeczna ma za zadanie jedynie przejściowo pomagać osobom i rodzinom w przezwyciężeniu ich trudnej sytuacji, np. do czasu zasądzenia i wyegzekwowania obowiązku alimentacyjnego od dzieci na rzecz rodziców i odwrotnie – na rzecz dzieci od rodziców lub dalszych krewnych. Zdaniem Sądu organy nie przekroczyły granic swobodnego uznania. Organ zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonał ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W uzasadnieniu decyzji organ w sposób przekonywujący opisał przesłanki podjętego rozstrzygnięcia. Nawet przy kwalifikacji zgłoszonej przez skarżącego potrzeby (34.246,27 zł) jako niezbędnej potrzeby bytowej, o której mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przy rozstrzyganiu sprawy istnieje bezwzględny wymóg uwzględnienia możliwości finansowych danego Ośrodka Pomocy Społecznej, które są ograniczone i nie pozwalają na przyznanie pomocy w zgłoszonym rozmiarze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. S., zarzucając: 1) naruszenie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przez brak ustalenia, że strona nie miała zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym, organu powołanego do jej reprezentowania, a ustanowiony na etapie sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pełnomocnik nie modyfikował skargi, a jedynie złożył replikę na odpowiedź na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie wszystkich żądań strony w postępowaniu w II instancji i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie z urzędu stanu faktycznego sprawy, nie zbadania przyczyny żądania udzielenia pomocy od opieki społecznej; 4) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 36 pkt 1 ppkt d ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163); 5) naruszenie zasad postępowania administracyjnego jak m.in. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, zasada uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, zasada prawdy obiektywnej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami. Wymaga to prawidłowego ich określenia w samej skardze, a więc konieczność precyzyjnego wskazania konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem autora skargi kasacyjnej, sąd uchybił. Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów i wychodzenia poza ramy, które zostały nakreślone w skardze kasacyjnej. Nie jest też powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało zatem ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zwłaszcza, że na wystąpienie jednej z nich - wymienionej w pkt 2 ww. przepisu, wskazano w skardze kasacyjnej. Powołany przepis stanowi, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a zatem dotyczy postępowania przez sądem administracyjnym. Zdolność sądowa, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. została zdefiniowana w art. 25 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, osoba fizyczna ma zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądowa stanowi zatem cechę danego podmiotu, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, tj. zgodnie z art. 32 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zdolność sądowa stanowi zatem przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu, a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie można uznać, aby zachodziła nieważność postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a., albowiem skarżący kasacyjnie dokonywał wszelkich czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym osobiście lub przez prawidłowo umocowanego pełnomocnika. Nie można zatem przyjąć, że strona nie miała zdolności procesowej, o której mowa w art. 25 P.p.s.a., albo że pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Nie mieści się natomiast w przesłance określonej w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ewentualny brak zdolności procesowej w postępowaniu administracyjnym. W sprawie nie wystąpiła również żadna z innych wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, wobec czego sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach podstaw kasacyjnych, a które to podstawy okazały się usprawiedliwione. Materialnoprawną podstawą decyzji o odmowie przyznania świadczenia z pomocy społecznej stanowił art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm.), zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Może on być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2). Z przepisu tego wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania zasiłku celowego podejmowane jest przez organy w ramach uznania administracyjnego. Obejmuje ono prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt zatem spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeby osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwością pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organy administracji publicznej, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli w granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to w zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleniach, że M. S. objęty jest pomocą (w formie zasiłków okresowych oraz celowych) w ramach możliwości finansowych Ośrodka. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji właściwie także orzekł, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został przez organy prawidłowo oceniony i był wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Organy dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego oraz zasadnie, bez naruszenia przepisów prawa materialnego uznały, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie zaległości czynszowej w wysokości 34.246,27 zł. Za właściwe należy uznać także ustalenie, że Ośrodek Pomocy Społecznej dysponuje ograniczonymi środkami. Nie można zatem uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2, art. 36 pkt 1 ppkt d ustawy o pomocy społecznej oraz powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.