II OSK 1701/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aneta Kolarz-Kucięba po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1379/15 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1379/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. - L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania D. B. - L. od decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nakazującej D. B. rozbiórkę budynku letniskowego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości Ś. [...], gm. B., utrzymał w mocy w/w decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nakaz rozbiórki orzeczono wobec niewykonania przez inwestora obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2011 r. zmierzających do legalizacji przedmiotowego budynku. W sprawie nie jest sporne, że budynek powstał w 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co potwierdził protokół kontroli z dnia 30 marca 2010 r. Po stwierdzeniu samowoli budowlanej organ powiatowy prawidłowo przystąpił do procedury legalizacji, która jednak z uwagi na brak wykonania przez skarżącą obowiązków nie mogła zakończyć się legalizacją obiektu. Rozpoznając skargę od w/w decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że z akt postępowania zakończonego decyzją nakazującą rozbiórkę domku letniskowego wynika i nie kwestionuje tego również skarżącą, że nie wykonała ona obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., których wykonanie pozwoliłoby na rozpoczęcie postępowania zmierzającego do legalizacji obiektu budowlanego. Stąd też niezrozumiały jest zarzut skarżącej dotyczący braku legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu. Także zarzut wadliwej kwalifikacji obiektu nie był skuteczny. Wbrew twierdzeniu skarżącej, przedmiotowego obiektu nie można uznać za przeznaczony do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych innego obiektu, gdyż niemal wszystkie obiekty znajdujące się na działce skarżącej wybudowane zostały bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i orzeczono wobec nich nakaz rozbiórki. Zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., poz. 1623 ze zm. - dalej Pr. bud.) możliwe jest wyłącznie w sytuacji, gdy inwestor legitymuje się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, co jednocześnie uprawnia go do realizacji obiektu tymczasowego do "obsługi" prowadzonej legalnie inwestycji. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniosła D. B. - L., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia z uwagi na fakt, że doszło w toku postępowania administracyjnego do naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na jego wynik, a konkretnie: a) art. 7, art. 77 § 1K.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w zakresie, w jaki odstąpiono od dokładnego zapoznania się z przeznaczeniem spornego obiektu budowlanego oraz okresem jego powstania, co przekładać się mogło na ocenę możliwości i trybu prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej, b) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zakresie w jakim organ administracji odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego, podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. oraz art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. w zakresie, w jakim sporny obiekt był domkiem letniskowym przeznaczonym do czasowego użytkowania w trakcie prowadzenia robót budowlanych i nie był trwale związany z gruntem, a tym samym nie podlegał obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, 2. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 134 § 1, art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz art. 15 i art. 138 § 1 K.p.a. w zakresie nierozpoznania wszystkich zarzutów odwołania. Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zarzut naruszenia art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., art. 80, art. 15 oraz 138 § 1 K.p.a. nie okazał się zasadny. Skarżąca upatruje zasadności tego zarzutu przede wszystkim poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie prowadzonej w trybie nadzwyczajnym przez organy administracji publicznej. Należy odróżnić, jak zasadnie wskazał Sąd I instancji, przedmiot postępowania zwykłego, którym jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej od przedmiotu postępowania w trybie nieważnościowym, którym jest weryfikacja, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym dotknięta jest jedną z enumeratywnie wyliczonych w przepisach kwalifikowanych wadliwości materialnoprawnych. Działając w trybie postępowania nieważnościowego, organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania dowodowego w takim zakresie, jaki wymagany jest w zwykłym postępowaniu administracyjnym, a przede wszystkim nie orzeka ponownie co do istoty sprawy. Przedmiot rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu nieważnościowym ograniczony został do zasadności zastosowania sankcji nieważności decyzji. Orzekanie przez organy administracji publicznej obejmowało wyłącznie ustalenie, czy decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki obciążona jest wadliwością określoną przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji. Ustalenia organu dotyczyły okoliczności, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie legalizacyjne, nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentacji budowlanej umożliwiającej legalizację samowoli budowlanej, przy czym obowiązek ten nie został wykonany przez skarżącą. W tej sytuacji zaistniała przesłanka określona art. 48 ust. 4 Pr. bud. obligująca organ do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego. Wydanie nakazu rozbiórki w takim przypadku nie zostało pozostawione uznaniu organu, bowiem przepis ten wyraźnie nakłada na organ obowiązek orzeczenia w tym przedmiocie w razie niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie ust. 2 tego przepisu. Ustalenia faktyczne dotyczące przeznaczenia spornego obiektu oraz ocena możliwości i trybu prowadzenia postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej objęte były zakresem postępowania zwykłego, nie zaś postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Kontrola legalności decyzji uwzględnia zatem przedmiot postępowania nieważnościowego i spełnia ustawowe wymogi. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. wprowadza zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza konieczność rozpoznania całokształtu sprawy sądowoadministracyjnej, niezależnie od argumentów podniesionych w skardze. Sąd I instancji rozpoznał zarzuty skargi w sposób przystający do istotnych ustaleń sprawy dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego pod kątem przesłanek zastosowania tego trybu. Również uzasadnienie wyroku Sądu I instancji spełnia wszystkie standardy określone przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a. i odnosi się do wszystkich okoliczności, które miały wpływ na ocenę stanu sprawy. Sąd I instancji wyraźnie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do prawidłowej wykładni art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. i wykluczył możliwość zastosowania tego przepisu w sprawie w oparciu o argumentację skarżącej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. i pominięcia przez organ odwoławczy zarzutów odwołania, wskazać należy, że istotą postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie nieważności nie jest ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Organ II instancji ma za zadanie ponownie zbadać decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym wyłącznie pod kątem kwalifikowanych wadliwości uprawniających do stwierdzenia nieważności decyzji. Podobnie jak w postępowaniu zwykłym, organ II instancji nie jest również związany zarzutami ani uzasadnieniem środka zaskarżenia. Tak rozumianej zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego w postępowaniu nieważnościowym nie uchybił organ II instancji, który ponownie rozpoznał sprawę oceny decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki pod kątem przesłanek rażącego naruszenia prawa, w szczególności w kontekście wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uwzględniając szczególny charakter postępowania prowadzonego w trybie nieważności, organ odniósł się do tych zarzutów odwołania, które miały istotny charakter w kontekście weryfikacji, czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym obciążona jest wadą materialnoprawną. Zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w powiązaniu z art. 29 ust. 1 pkt 24 oraz 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. nie zasługiwał na uwzględnienie. Naruszenie prawa, o którym wspomina art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ma cechę rażącego jedynie wówczas, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Decyzja wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa wywołuje zatem skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, przy czym chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Takiej kwalifikowanej wadliwości nie można przypisać działaniom organów orzekających w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd I instancji zasadnie nie stwierdził podstaw do zakwestionowania stanowiska organów w kwestii braku rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 i 4 Pr. bud. oraz art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud. Sąd zasadnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w sprawie nie mógł znaleźć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 24 Pr. bud., bowiem przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wyłącznie posadowienie obiektów tymczasowych związanych z realizacją legalnie prowadzonej inwestycji (w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę), tymczasem pozostałe obiekty budowlane na działce skarżącej również wzniesione zostały w warunkach samowoli budowlanej. W związku z powyższym, jak również faktem niewykonania obowiązku nałożonego celem legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych, działaniu organu nadzoru budowlanego, który nałożył obowiązek rozbiórki wzniesionego obiektu budowlanego, nie sposób przypisać naruszenia prawa, tym bardziej zaś naruszenia kwalifikowanego. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.