II OSK 1856/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1196/15 w sprawie ze skargi G. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1196/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. J. na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w M. wszczął na wniosek G. J. postępowanie w sprawie przebudowy targowiska na terenie działek nr [...] w K.. W dniu 11 lipca 2014 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił m.in., że w ramach prowadzonej inwestycji dokonano zmiany lokalizacji pamiątkowego krzyża. W miejscu pierwotnej lokalizacji krzyża istnieje grunt rodzimy, gruz, kamienie oraz jeden element postumentu krzyża. Pierwotna lokalizacja krzyża ogrodzona jest taśmą. Krzyż wraz z postumentem zlokalizowany jest od strony ul. [...], odgrodzony od targowiska ogrodzeniem stalowym na cokole betonowym. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., Nr [...], PINB w M., na podstawie art., 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie w ww. sprawie. Wskazał, że ww. roboty budowlane prowadzone były na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę (decyzja Starosty M. z [...] kwietnia 2012 r., nr [...]), które zostało zmienione decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Ponadto [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wstrzymał prace budowlane na działce nr [...] w związku z odkryciem szczątek ludzkich w miejscu targowiska gdzie stał pamiątkowy krzyż upamiętniający Powstańców Styczniowych. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Konserwator zezwolił na wznowienie prac budowlanych na ww. działce. Ponadto wskazał, że czynności kontrolne z dnia 11 lipca 2014 r. nie wykazały prowadzenia robót budowlanych oraz odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i jego zmiany. Tym samym organ I instancji nie doszukał się podstaw do nałożenia nakazów bądź zakazów w przedmiotowej sprawie, gdyż postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA O/Z w Szczecinie o sygn. akt SA/Sz 1029/97). Odwołanie od ww. decyzji wniósł G. J.. Zaskarżoną decyzją [...] WINB utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przywołując stan faktyczny sprawy ustalony przez organ I instancji, wskazał uzupełniająco, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty nr [...], która dotyczyła zmiany projektu zagospodarowania terenu w zakresie miejsca usytuowania obiektu małej architektury (pamiątkowego krzyża). G. J. zaskarżył ww. decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1438/14, skargę oddalił. Wskazany wyrok nie jest prawomocny. W ocenie organu odwoławczego, ocena stanu faktycznego i prawnego dokonana w sprawie przez PINB jest prawidłowa. Okoliczności sprawy uzasadniały zastosowanie art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wyjaśnił, że o bezprzedmiotowości można mówić w sytuacji braku któregokolwiek z elementów materialnego stosunku prawnego, z powodu czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty. Organ I instancji umorzył postępowanie z uwagi na brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w oparciu o przepisy prawa budowlanego. [...] WINB podzielił tę ocenę, wskazując na to, że inwestor – Gmina K. realizuje inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę (które przewiduje m.in. zmianę lokalizacji metalowego krzyża). Kontrola prowadzonej inwestycji mająca miejsce w dniu 11 lipca 2014 r. nie wykazała istotnych odstępstw od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, mogącej skutkować prowadzeniem postępowania na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego. Stwierdził w konsekwencji, że do czasu posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę organ powiatowy w ramach swoich ustawowych kompetencji nie ma podstaw do prowadzenia dalszego postępowania w omawianej sprawie. Organ odwoławczy dostrzegł jednocześnie, że istotą tej sprawy jest lokalizacja krzyża upamiętniającego Powstańców Styczniowych, który znajduje się na terenie targowiska. Wskazał w tym miejscu na orzeczenia wydane przez organ konserwatorski, m.in. na decyzję tego organu o nr [...], zezwalającą na wznowienie prac budowlanych wstrzymanych wcześniejszym orzeczeniem tego organu, co oznacza, że organ właściwy ds. ochrony zabytków nie wniósł zastrzeżeń do wykonywanych robót. Na koniec organ odwoławczy podał, że to strona wyznacza swoim żądaniem zakres postępowania, a organ jest związany tym wnioskiem i powinien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie, jeżeli domaga się tego strona. Wszczęcie postępowania przez PINB na wniosek strony dało w niniejszej sytuacji możliwość umorzenia postępowania, gdyż wniosek G. J. nie został sprecyzowany w stopniu umożliwiającym odniesienie się do żądania w decyzji merytorycznej. Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. J., domagając się jej uchylenia. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Podniósł, że nie był wzywany przez organ do sprecyzowania swojego wniosku; wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1438/14 dotyczący ww. decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie jest prawomocny; organ nie wziął pod uwagę, że krzyż został rozczłonowany, jedna część została przeniesiona w nowe miejsce, a druga została w pierwotnym miejscu; doszło więc do zaakceptowania w sprawie powstania dwóch pomników jednego w pierwotnym miejscu, drugiego w nowym. W ocenie skarżącego, aby zdemontować krzyż i umieścić go w innym miejscu, Gmina K. powinna posiadać decyzję zezwalającą na rozbiórkę pomnika, a takiej decyzji nie posiada. Dlatego też koniecznym było wszczęcie postępowania przez nadzór budowlany. Na koniec wskazał na naruszenie w sprawie terminów przewidzianych na jej załatwienie, a wynikających z art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1196/15, oddalając skargę wskazał, że w tej sprawie prawidłowo oceniono, że zachodzi podstawa do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. Przeniesienie pamiątkowego krzyża w nowe miejsce nastąpiło bowiem na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda, decyzja o zmianie pozwolenia na budowę została zaskarżona do WSA w Warszawie, który oddalił skargę, a od tego wyroku została wniesiona skarga kasacyjna do NSA (zarejestrowana pod sygn. akt II OSK 1610/15). Jednak okoliczności związane z prowadzonym postępowaniem sądowadministracyjnym nie mają, zdaniem Sądu I instancji, wpływu na możliwość wszczęcia i kontynuowania inwestycji (skoro pozwolenie na budowę, zmienione ostateczną decyzją w trybie art. 36a Prawa budowlanego, jest ostateczne i pozostaje w obrocie prawnym), ani na zakres kompetencji organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie. W takiej bowiem sytuacji zadaniem tych organów było sprawdzenie inwestycji w zakresie jej zgodności z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną i przepisami, i wyjaśnienie, czy nie ma podstaw do uruchomienia postępowania naprawczego (w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa budowlanego). Zdaniem Sądu, w tym też kontekście przeprowadzono postępowanie w sprawie. Dla dokonania oceny w tej materii, organy nadzoru budowlanego dysponowały wystarczającym materiałem dowodowym, tj. zatwierdzoną dokumentacją budowlaną oraz protokołem z czynności kontrolnych mających miejsce na terenie inwestycji w dniu 11 lipca 2014 r., w tym obejmujących również pamiątkowy krzyż. Sąd wskazał, że projekt budowlany przewidywał przeniesienie części składowych naziemnej krzyża, co też faktycznie nastąpiło. Potwierdziły to ustalenia organu podczas kontroli. Porównując zakres robót przewidzianych w ostatecznej decyzji z dnia 2 kwietnia 2014 r. (zmieniającej decyzję o pozwoleniu na przebudowę targowiska) z zakresem prac wykonanych, nie sposób w efekcie podważyć ustaleń organów nadzoru budowlanego poczynionych w niniejszej sprawie. Nie sposób bowiem stwierdzić, aby realizując inwestycję (w tym – w zakresie dotyczącym pamiątkowego krzyża) odstąpiono od warunków pozwolenia na budowę. W konsekwencji Sąd nie podzielił zarzutów skargi, które to dotyczą pamiątkowego krzyża, jego przeniesienia, ale też jego "rozczłonowania", i legalności inwestycji w tej części. Ponadto z akt sprawy wynika, że inwestycja nie została zakończona, a skoro tak, to nie można na tę chwilę i z przyczyn podnoszonych przez skarżącego (a odnoszących się do poprzedniej lokalizacji krzyża) stwierdzić, że doszło do istotnego naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Nie sposób także przyjąć, że krzyż w nowym miejscu wykonano niezgodnie z zakresem robót przewidzianych w ww. decyzji zmieniającej z 2014 r. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie krzyża – wykonanego w nowym miejscu – wskazuje bowiem na to, że zawiera on wszystkie elementy, które w zatwierdzonej dokumentacji budowlanego przewidziano do przeniesienia, odrestaurowania i zabezpieczenia (metalowy krzyż, metalowa tablica, granitowe bloczki). Poprzednia lokalizacja krzyża nie została zaś w dacie dokonywanej kontroli uporządkowana, trwały tam wówczas jeszcze prace archeologiczne. To wszystko nie daje zaś podstaw do kontynuowania postępowania w trybie naprawczym. Sąd wyjaśnił także, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do badania legalności udzielonego pozwolenia na budowę. Mogły jedynie dokonać kontroli budowy pod względem jej zgodności z ostatecznymi decyzjami, brak w tym zakresie naruszeń uprawniał właśnie do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji nie było bowiem podstaw ani do zastosowania wobec tych robót trybu z art. 48, ani z art. 50-51 Prawa budowlanego. Ponadto umorzenie postępowania w tej sprawie możliwe było też z tej przyczyny, że wniosek inicjujący to postępowanie nie zawierał żadnego sprecyzowanego żądania. Nie doszło także w tej sprawie do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanych decyzji (por. wyrok NSA z 18 maja 2006 r. II OSK 831/05; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r., FPS 6/04). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a decyzje zapadłe w sprawie nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich wzruszenie. Niemniej, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie nie ustrzegły się błędu, nie ustaliły czy skarżącemu przysługuje w tej sprawie (kwestionowanej legalność przeniesienia krzyża) interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. Niemniej Sąd uznał, że skoro postępowanie obejmowało swoim zakresem całość inwestycji (a więc także tę część, w związku z którą udział skarżącego w sprawie może być uzasadniony), a nadto – zakończyło się umorzeniem postępowania, to nie ma powodów, aby tylko z tej przyczyny kwestionować wydane w sprawie orzeczenia. Podnosząc powyższe Sąd miał na uwadze, że wyrok WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 1438/14 jest nieprawomocny, a tym samym nie wiążący, co o tyle ma znaczenie, że nie zakwestionowano w nim interesu prawego skarżącego w sprawie dotyczącej zmiany pozwolenia na przebudowę targowiska. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył G. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece na zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) przez brak weryfikacji przez Sąd I instancji okoliczność przemieszczenia zabytkowego krzyża bez wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego. W okolicznościach tej sprawy, skoro inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to kompetencja organu nadzoru budowlanego dotycząca wykonanych faktycznie robót budowlanych ograniczała się do kontroli tych robót pod względem zgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę. Taki zakres kontroli wykonanych robót wynika z norm kompetencyjnych, tj. z art. 84 ust. 1 pkt 1 i art. 84a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego. Do zadań organów nadzoru budowlanego należy kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego; co polega na kontroli zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda, z art. 84a ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wynika, że organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień – jednak nie posiadają uprawnień do wzruszania wydanych decyzji przez organ architektoniczno-budowlany. Mogą jedynie monitować do właściwego organu o wzruszenie decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na wyniki kontroli prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Niemniej w tej sprawie decyzja zmieniająca pozwolenia na budowę w zakresie przeniesienia krzyża została poddana kontroli przed Sądami Administracyjnymi. Dopiero ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę przez Sąd Administracyjny mogłoby stanowić podstawę do wdrożenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w trybie 50-51 Prawa budowlanego w odniesieniu do przeniesienia krzyża. Jednak dopóki taka decyzja pozostaje w obrocie prawnym, dopóty inwestor na prawo realizować inwestycję na podstawie ostatecznej decyzji. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że okoliczności związane z prowadzonym postępowaniem sądowadministracyjnym dotyczącym ww. decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę nie mają wpływu na możliwość wszczęcia i kontynuowania inwestycji. To zaś oznacza, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie mogły dotyczyć legalności pozwolenia na budowę, w ramach którego doszło do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na przeniesieniu krzyża w inne miejsce. Ponadto w ramach czynności kontrolnych organy nadzoru budowlanego nie mogły stwierdzić wskazywanej w skardze kasacyjnej niezgodności budowy z art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Przepis ten dotyczy bowiem pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na przemieszczenia zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru. W tej zaś sprawie nie wykazano aby przedmiotowy krzyż został wpisany do rejestru zabytków. Jego ochrona wynika z przepisów planu miejscowego (art. 7 pkt 4 ww. ustawy) i z wpisu do gminnej ewidencji zabytków. W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami w związku z art. 39 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, lecz znajduje zastosowanie art. 39 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, ponieważ w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tej zaś sprawie projekt budowlany w zakresie przeniesienia krzyża w inne miejsce został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Dodatkowo w tej sprawie w związku z prowadzonymi robotami budowlanymi [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wstrzymał prace budowlane na działce nr [...] w związku z odkryciem szczątków ludzkich w miejscu targowiska gdzie stał pamiątkowy krzyż upamiętniający Powstańców Styczniowych. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., Nr [...], Konserwator zezwolił na wznowienie prac budowlanych na ww. działce, niedopatrując się żadnych uchybień, co też wzięły pod uwagę organy nadzoru budowlanego. Ponadto, co najistotniejsze, w tej sprawie ustalono, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Dlatego w tej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w związku z tak prowadzoną budową brak było podstaw do nałożenia na inwestora określonych obowiązków, co uprawniało organy nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. W takiej sytuacji nie było bowiem podstaw ani do zastosowania wobec tych robót trybu z art. 48, ani z art. 50-51 Prawa budowlanego, w tym wskazywanego w skardze kasacyjnej art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wynika z powyższego, że Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął w granicach przedmiotowej sprawy, która mogła polegać na zbadaniu zgodności wykonanych robót budowlanych z udzielonym pozwoleniem na budowę; zaś zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i zaskarżonego wyroku pozostawała w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę, co wespół w ustaleniem braku niezgodności wykonanych robót budowlanych z taka decyzją, uprawniało organy nadzoru budowlanego do umorzenia postępowania administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego i art. 36 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu kosztów pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu, ponieważ zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej powinien być skierowany do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.