II SA/Sz 1472/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. D.-C. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę oddala skargę. Wojewoda Z. decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwany dalej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania A.D. od decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...] odmawiającej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] w zakresie zmiany dotyczącej wykonania wiaty przeznaczonej na cele gospodarcze na dz. nr [...] przy ul. [...], utrzymał w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że do Prezydenta Miasta Ś. wpłynął wniosek A.D. dotyczący zmiany pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji zobowiązał inwestora do usunięcia nieprawidłowości złożonego projektu budowlanego, poprzez doprowadzenie do zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, przyjętego uchwałą Nr XXVI/206/2012 Rady Miasta Świnoujście z 21 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru II (Dz. Urz. Woj. Zacho., poz. 1858). Nakładając takie zobowiązanie wskazał na występujące w projekcie zamiennym naruszenie § 4 ww. uchwały i wyznaczył termin usunięcia nieprawidłowości - do dnia [...]. Inwestor nie przedstawił swojego stanowiska do ww. postanowienia i nie usunął nieprawidłowości, dlatego też, decyzją z dnia [...] znak [...], Prezydent Miasta Ś. odmówił zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego. Od decyzji tej odwołanie wniósł inwestor. Wskazując na błędną interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez organ I instancji, inwestor uznał, że zarówno decyzja, jak i postanowienie Prezydenta Miasta Ś., nie znajdują podstawy w obowiązujących przepisach prawa miejscowego. Zdaniem A.D., organ zastosował niedopuszczalną, rozszerzającą wykładnię przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ś., co doprowadziło do nałożenia na nią zbędnego obowiązku usunięcia nieprawidłowości złożonego wniosku. Wskazała, że prawo własności jest najszerszym prawem rzeczowym o charakterze bezwzględnym. Ponadto, projektowana wiata będzie lekką, drewnianą konstrukcją dostosowaną gabarytowo, jak i kolorystycznie, do otaczającej zabudowy oraz zieleni i nie naruszy ładu przestrzennego. Wojewoda Z. rozpoznając odwołanie stwierdził, że jak wynika z porównania rysunków R - 01, załączonych do projektu pierwotnego oraz do projektu zamiennego, pierwotnie zadaszenie wiaty wysunięte było poza obowiązującą linię zabudowy 140 cm (rys. rzut poziomy), ok. 190 cm od granicy działki nr [...]. Po zmianie, (rys. R-01 rzut poziomy) odległość projektowanej wiaty od granicy działki inwestycyjnej 470/2 wynosi 24 cm. Z analizy rysunku (rysunku R-01) wynika, że długość zaprojektowanej wiaty po zmianie przekracza obowiązującą linię zabudowy o ok. 350 cm. Przedmiotowy teren inwestycyjny objęty jest zapisami uchwały Rady Miejskiej w Świnoujściu Nr XXVI/206/2012 z 21 czerwca 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru. Przedmiotowa inwestycja na dz. nr [...] znajduje się w terenie elementarnym [...]. W ustaleniach ogólnych planu, głównych zasadach konstrukcji ustaleń planu, w § 4 pkt 1 lit. c wskazano, że poprzez termin obowiązująca linia zabudowy - należy rozumieć linię, wzdłuż której należy lokalizować ściany frontowe zabudowy - budynków stałych i tymczasowych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Obowiązująca linia zabudowy nie dotyczy /.../ obiektów towarzyszących takich jak budynki gospodarcze, garaże, wiaty i altany zlokalizowanych w odległości minimum 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy. Zdaniem organu, zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu kształtują przestrzeń w taki sposób, aby wiaty, altany, pomieszczenia gospodarcze, czy garaże sytuowane były w tylnych częściach działek w odległości min. 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy. Sytuowanie wiaty przed obowiązującą linią zabudowy jest niedopuszczalne i niezgodne z ww. zapisem planu. W ocenie Wojewody, organ I instancji zasadnie nałożył na inwestora, obowiązek doprowadzenia do zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, w zakresie ww. § 4 pkt 1 lit. c. Przedmiotowa wiata stanowi konstrukcyjnie samodzielny obiekt budowlany. Zapisy ogólne planu dotyczące obowiązującej linii zabudowy odnoszą się do budynków stałych i tymczasowych, jak również wskazują w jaki sposób należy kształtować zabudowę towarzyszącą istniejącej zabudowie, np. sytuowanie wiat, budynków gospodarczych, garaży i altan. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują ład przestrzenny. Organ nie zgodził się z inwestorem, że projektowana wiata nie narusza ładu przestrzennego, gdyż jak wynika z projektu zagospodarowania przestrzennego brak jest w okolicy działki inwestycyjnej nr [...] podobnie wysuniętego poza obowiązującą linię zabudowy elementu architektonicznego, jak proponowana wiata. W myśl art. 6. ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz.199) ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego... (pkt 1). Zgodnie z art. 14 ust. 8 ww. ustawy plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, zatem nie można podważać jego zapisów obowiązujących dla danego terenu. W myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz.1409 ze zm.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego, między innymi, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaś art. 35 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Powyższa decyzja została zaskarżona przez A.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w postaci błędnego zastosowania § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]. W pozwoleniu na budowę pomieszczenia gospodarczego oraz wiaty, przylegających do stanowiącego jej własność budynku mieszkalnego, z dnia [...], dach wiaty wysunięty został na odległość 1,4 m przed obowiązującą linię zabudowy, na której zostały ustawione słupy konstrukcyjne wiaty. Zmiana ww. pozwolenia na budowę wiaty, miałaby polegać na wydłużeniu jej tak, że okap jej dachu dochodziłby prawie do słupków ogrodzenia od strony ulicy. Zdaniem organu, tym samym wiata zostałaby wysunięta przed obowiązującą linię zabudowy na długość przekraczającą 1,4m. Zawarta w § 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Ś. norma prawna nakazuje inwestorowi sytuowanie obiektów na działce zgodnie z ustaloną w tym planie obowiązującą linią zabudowy. Jednak nakaz ten zdaniem skarżącej, dotyczy jedynie budynków, zarówno stałych jak i tymczasowych, ale wyłącznie budynków. Od tej zasady przewidziano wyjątki określone w tiret od 1 do 3. Tak więc: - możliwe jest modyfikowanie posadowienia budynku (stałego lub tymczasowego) w stosunku do obowiązującej linii zabudowy i cofnięcie go o odległość wynoszącą maksymalnie 1/3 długości jego elewacji frontowej; - poza obowiązującą linię zabudowy, nie więcej jednak niż 1,4 m, mogą wystawać niektóre elementy budynku (stałego lub tymczasowego) takie jak: daszki, balkony, schody zewnętrzne, wiatrołapy; - do obowiązującej linii zabudowy nie trzeba dostosowywać podziemnych części budynków oraz obiektów towarzyszących takich jak budynki gospodarcze lub garaże, które mają być cofnięte w stosunku do tej linii na odległość min. 3 m. Według skarżącej, są to wszystkie ograniczenia, które narzuca inwestorowi § 4 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przewidziane w nim wyjątki mogą jedynie zawężać, a nie zwiększać zakres zastosowania zawartej w tym przepisie normy ogólnej i co nie powinno budzić jakichkolwiek wątpliwości, wyjątki te nie dotyczą obiektów takich, jak wiaty i altany. Obiekty te mogą być na działce sytuowane w dowolnym miejscu, niezależnie od obowiązującej linii zabudowy. Jeżeli bowiem ustawodawca nakazując lokalizować wzdłuż obowiązującej linii zabudowy ściany frontowe zabudowy budynków stałych i tymczasowych nie wymienił obok nich również innych obiektów budowlanych, tj. budowli czy też obiektów małej architektury, to znaczy, że to ograniczenie ich nie dotyczy. Wymienienie w tiret 3. wiat i altan, zdaniem skarżącej, jest więc całkowicie zbędne, gdyż nie może to mieć żadnego wpływu na zakres ustalonych w § 4 ograniczeń właścicielskich uprawnień. Dodatkowo skarżąca wskazała, że ulicę i dwie dalej zlokalizowane są wiaty, które wykraczają poza ustaloną obowiązującą linię zabudowy. Jest to teren tej samej dzielnicy domków jednorodzinnych, co ulica K., przy której położona jest działka nr [...] (teren [...]). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza, między innymi, zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a w razie stwierdzenia w tym zakresie naruszeń właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę - art. 35 ust.1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały właśnie w oparciu o ww. przepisy, po uprzednim przeanalizowaniu zgodności projektu z ustaleniami planu - uchwały Nr XXVI/206/2012 Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, Obszaru [...] (Dz. Urz. Woj. Zacho. z 2012 r., poz. 1858 ), a konkretnie z jej § 4. W swoim orzecznictwie sądy administracyjne przyjmują, że "linia zabudowy" określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać, co oznacza, że budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Zabudowa zaś "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej już zabudowy jest możliwa bez potrzeby ustalania kolejnej "linii zabudowy". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, narzuca sposób zabudowy, poprzez konkretne usytuowanie projektowanej inwestycji budowlanej. Istnieje obowiązek wyznaczenia linii zabudowy jedynie od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej. Linia ta nie jest bowiem jedyną linią, wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, ale wyznacza maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego, określa więc nieprzekraczalną granicę terenu ewentualnych inwestycji. Uchwała Nr XXVI/206/2012 Rady Miasta Świnoujście z dnia 21 czerwca 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Świnoujście, zwana dalej "m.p.z.p.", w § 4 stanowi: "§ 4. Ilekroć w uchwale występuje termin: 1) obowiązująca linia zabudowy - należy przez to rozumieć linię, wzdłuż której należy lokalizować ściany frontowe zabudowy - budynków stałych i tymczasowych, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej: a) dopuszczalne jest cofnięcie w stosunku do obowiązującej linii zabudowy do 1/3 długości elewacji frontowej budynku, b) dopuszczalne jest wysunięcie elementów elewacji frontowej takich jak: daszki, balkony, schody zewnętrzne, wiatrołapy na odległość do 1,4 m przed obowiązującą linię zabudowy, c) obowiązująca linia zabudowy nie dotyczy podziemnych części budynków znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu oraz obiektów towarzyszących takich jak budynki gospodarcze, garaże, wiaty i altany zlokalizowanych w odległości minimum 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy;". W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że m.p.z.p. nie przypisuje użytym w § 4 określeniom znaczenia wynikającego wprost z przepisów ustawy Prawo budowlane (obiekt budowlany, budynek, budowla art. 3 pkt 1, 2 i 3). Z § 4 pkt 1 wynika, że obowiązująca linia zabudowy, to linia wzdłuż której należy lokalizować ściany frontowe zabudowy – budynków stałych i tymczasowych. Ustawie Prawo budowlane pojęcie budynków stałych i tymczasowych nie jest znane, natomiast definiuje ona "tymczasowy obiekt budowlany, przez który rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Ponadto, zdaniem sądu, nie sposób przyjąć, że ustalenia zawarte w § 4 pkt 1 dotyczą wyłącznie budynków, bez odczytania tej części przepisu, która została nazwana ustaleniami szczegółowymi i zawarta jest w literach od "a" do "c". Ustalenia szczegółowe zawarte w § 4 pkt 1 m.p.z.p. w dużej części modyfikują podstawowe znaczenie określenia "obowiązująca linia zabudowy". Dla potrzeb niniejszej sprawy największe znaczenie mają ustalenia szczegółowe zawarte w § 4 pkt 1 lit. c. Skoro bowiem "obowiązująca linia zabudowy nie dotyczy podziemnych części budynków znajdujących się całkowicie poniżej poziomu terenu oraz obiektów towarzyszących takich jak budynki gospodarcze, garaże, wiaty i altany zlokalizowanych w odległości minimum 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy", to a contrario dotyczy: "obiektów towarzyszących takich jak budynki gospodarcze, garaże, wiaty i altany zlokalizowanych w odległości mniejszej niż 3,0 m od obowiązującej linii zabudowy". W prawie argumentum a contrario to wnioskowanie oparte na zasadzie, że jeśli norma prawna wiąże konsekwencje tylko z faktami w niej wymienionymi, to konsekwencje te nie wiążą się z innymi faktami. Taka wykładnia § 4 pkt 1 lit. c m.p.z.p. leżała u podstaw podjętych rozstrzygnięć związanych tak z udzieleniem skarżącej poprzedniego pozwolenia na budowę pomieszczenia gospodarczego oraz wiaty (decyzja z dnia [...]), jak i zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji odmawiającej zmiany tego pozwolenia i zatwierdzenia projektu zamiennego. Taką też wykładnię podziela skład sądu orzekający w niniejszej sprawie. Jak wynika z projektu zamiennego wiaty, skarżąca zamierza wybudować wiatę przekraczającą obowiązującą linię zabudowy o ponad 3 m czego konsekwencją jest jej oddalenie od granicy działki jedynie o 0,24 m, podczas gdy obowiązująca linia zabudowy oddalona jest od granicy o około 3,5 m. Bezspornie zatem przedmiotowa wiata pozostaje w sprzeczności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z m.p.z.p. Z pewnością należy przyznać rację skarżącej, że zapisy m.p.z.p. nie są sformułowane w sposób wzorcowy i precyzyjny, a ich systematyka pozostawia wiele do życzenia, nie mniej jednak, w ocenie sądu, pozwalają one na jednoznaczne odczytanie zawartych w § 4 pkt 1 uregulowań. Dodać należy, ze w niniejszym postępowaniu sąd nie ocenia zgodności z prawem przepisów m.p.z.p., a jedynie badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ocenia prawidłowość zastosowania przepisu planu, w oparciu o który zostało podjęte rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie organ prawa nie naruszył i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.