II SA/Po 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. Spółki Jawnej P. M. z siedzibą w P. na postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Starosta P. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 101 § 1 i 3 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") zawiesił postępowanie dotyczące zmiany ostatecznej decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], o udzieleniu B. Sp.j. P. M. w P. pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego w zakresie budowy budynku hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornikiem retencyjno-przeciwpożarowym i drogami wewnętrznymi, placami, parkingami i infrastrukturą na działce nr [...], [...], [...] i [...], położonej przy ul. S. w J., gmina S., do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2014 r., II SA/Po 342/14. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. B. Sp.j. P. M. w P. złożył wniosek o zmianę wspomnianej decyzji z dnia [...] marca 2012 r. Po uzupełnieniu powyższego wniosku i wszczęciu postępowania w dniu [...] września 2015 r. organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., nr [...], zawiesił postępowanie. W uzasadnieniu do tego postanowienia wskazano, że teren objęty pierwotnym pozwoleniem na budowę oraz rozważanym wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. znajduje się na obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 139, poz. 2791). W wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r., II SA/Po 342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z dnia [...] października 2001 r. (pkt I) oraz orzekł, że akt ten nie może być wykonany (pkt III). Organ I instancji dodał zarazem, że wykluczone jest dalsze procedowanie w oparciu o plan miejscowy, który został wyeliminowany z obrotu prawnego. W wyniku zażalenia wniesionego przez B. Sp.j. P. M. postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski uchylił postanowienie z dnia [...] września 2015 r. Organ II instancji nie odniósł się jednak merytorycznie do kontrolowanego orzeczenia, wskazując jedynie na konieczność odpowiedzi na zarzuty zawarte w zażaleniu skarżącego. Rozpatrując ponownie poruszaną kwestię, organ I instancji wyjaśnił zatem, że nowelizacja art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), dokonana przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) pozostaje bez wpływu na zasadność zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Stosując art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed wspomnianą nowelizacją, sąd wydający powołany wyrok z dnia 5 grudnia 2014 r. określił, że uchwała z dnia [...] października 2001 r. nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się tego orzeczenia. Zgodnie natomiast z aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 152 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, z mocy prawa, nie wywołują one skutków do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wyjątek w tej mierze dotyczy jedynie aktu prawa miejscowego. Tym samym w chwili obecnej sąd nie mógłby już orzec o wstrzymaniu wykonalności uchwały z dnia [...] października 2014 r. Nie zmienia to jednak faktu, że w mocy nadal pozostaje pkt III wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. Jednocześnie organ I instancji wskazał, że na mocy art. 153 p.p.s.a. jest on związany wspomnianym orzeczeniem. Ponadto, wbrew wywodom skarżącego, art. 2 powołanej ustawy nowelizującej nie znajdował zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Adresatem normy prawnej zawartej w tym przepisie jest sąd administracyjny, a nie organ administracji publicznej. Ponadto przepis ten dotyczy postępowań wszczętych przed dniem 15 sierpnia 2015 r. W piśmie z dnia [...] listopada 2015 r. B. Sp.j. P. M. w P. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 i 2 p.p.s.a. przez bezpodstawne zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pozostawanie w obrocie prawnym wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. nie skutkuje koniecznością zawieszenia niniejszego postepowania na mocy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ I instancji dokonał bowiem wadliwej interpretacji art. 152 p.p.s.a. i art. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. Aktualnie sprawa ważności uchwały z dnia [...] października 2011 r. jest przy tym rozpatrywana przez sąd II instancji, a zatem w myśl art. 152 § 2 p.p.s.a. wymieniony akt prawa miejscowego powinien wywoływać skutki. Tym bardziej, że ustawodawca w przepisach intertemporalnych przyznał pierwszeństwo nowemu prawu. Tym samym z chwilą wejścia w życie rozważanej nowelizacji, tj. w dniu 15 sierpnia 2015 r., z mocy prawa uchwała z dnia [...] października 2001 r. zaczęła ponownie wywoływać skutki. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2015 r. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, aprobując w tej mierze ustalenia poczynione przez organ I instancji. Następnie Wojewoda Wielkopolski przytoczył przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Na tej podstawie organ odwoławczy wyjaśnił, że aktualnie sąd administracyjny nie mógłby już zawrzeć postanowienia o wstrzymaniu wykonania planu miejscowego w razie uwzględnienia skargi na wspomniany akt prawa miejscowego. Nie zmienia to jednak faktu, że wyrok z dnia 5 grudnia 2014 r. zapadł jeszcze przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom skarżącego, art. 2 tej ostatniej ustawy wyraźnie wskazuje, że przepisy przejściowe nie miały zastosowania w dniu orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu. Jak wynika przy tym z art. 153 p.p.s.a., organy administracji publicznej są związane wyrokami sądów administracyjnych. Dlatego też należy uznać, że również po wejściu w życie omawianej zmiany art. 152 p.p.s.a. uchwała z dnia [...] października 2001 r. nie wywołuje skutków, o ile wyrok z dnia 5 grudnia 2014 r. nie zostanie wyeliminowany z obrotu prawnego. Tym samym zasadne było zawieszenie w niniejszej sprawie postępowania do czasu uprawomocnienia się wymienionego orzeczenia. Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. B. Sp.j. P. M. w P. zaskarżyła powyższe postanowienie z dnia [...] grudnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 97 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 152 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz art. 2 powołanej ustawy nowelizującej z dnia 9 kwietnia 2015 r. przez bezpodstawne zawieszenie postępowania. W uzasadnieniu skarżący powtórzył swoją wcześniejszą argumentację zawartą w zażaleniu z dnia 9 listopada 2015 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jednak art. 57a p.p.s.a. Na wstępie trzeba wskazać, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2015 r. B. Sp.j. P. M. w P. zwrócił się o zmianę wymienionej decyzji nr [...] Starosty P. z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], udzielającej pozwolenie i zatwierdzającej projekt budowlany w zakresie budowy budynku hali magazynowej z częścią socjalno-biurową, zbiornikiem retencyjno-przeciwpożarowym, drogami wewnętrznymi, placami, parkingami i infrastrukturą na działce nr [...], [...], [...] i [...], położonej przy ul. S. w J., gmina S. (k. 11-19 akt adm. organu I instancji). Okoliczność tę należy uznać za bezsporną, gdyż nie była kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Jak wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymóg ten powinien być spełniony także w przypadku dokonywania zmiany wydanej uprzednio decyzji o pozwoleniu na budowę. Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że dla terenu rozważanej inwestycji został przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2001 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. nr 139, poz. 2791). Niemniej wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r., II SA/Po 342/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność powołanej uchwały (pkt I) oraz orzekł, że nie podlega ona wykonaniu (pkt III). Orzeczenie to jest w chwili obecnej nieprawomocne z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej. Okoliczności te należy uznać zarazem za bezsporne, gdyż nie były one kwestionowana przez żadną ze stron postępowania. Tym samym trafnie organy administracji publicznej przyjęły, że kwestia wykonalności uchwały z dnia [...] października 2001 r. może stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zagadnienie wstępne powinno bowiem mieć charakter prawny i dotyczyć istotnej dla danej sprawy przesłanki decyzji bądź wymogu wynikającego z prawa materialnego. Warunki te zostały spełnione w analizowanym przypadku. Kwestia wykonalności powołanej uchwały niewątpliwe dotyczy sfery prawnej, a nie sfery faktycznej. Ponadto ma ona w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. istotne znaczenie dla prawidłowe załatwienia wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że rozstrzygnięcie o ważności aktu planistycznego jest zagadnieniem wstępnym na etapie postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 marca 2008 r., II SA/Gd 767/07, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 12 października 2006 r., II SA/Bk 472/06, tamże; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 maja 2002 r., III RN 77/01, tamże). Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą natomiast pytania o wpływ nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) na pkt III sentencji wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. W ocenie B. Sp.j. P. M. w P. zmiana art. 152 p.p.s.a. w wyniku wejścia w życie powołanej ustawy nowelizującej spowodowała, że poruszana uchwała z dnia [...] października 2014 r. "odzyskała" ex lege swoją wykonalność. Ze stanowiskiem tym nie zgodziły się organy administracji publicznej, podnosząc, że są one na mocy art. 153 p.p.s.a. związane wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. w całości, a zatem także w zakresie pkt III sentencji tego orzeczenia. To ostatnie stanowisko należy uznać za trafne. Na początku rozważań należy zauważyć, że powołana ustawa nowelizująca z dnia 9 kwietnia 2015 r. weszła w życie w dniu 15 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed tą datą, w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określał, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogły być wykonane. Jednocześnie ustawodawca wskazywał, że wspomniane rozstrzygnięcie traciło moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że w świetle wymienionego przepisu sąd był co do zasady zawsze zobligowany do orzeczenia w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności. Postanowienie w tym przedmiocie rozstrzygało zarazem o losie prawnym aktu lub czynności w okresie od wydania wyroku do jego uprawomocnienia się. W wyniku wejścia w życie art. 1 pkt 41 powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. dotychczasowy przepis art. 152 p.p.s.a. został podzielony na dwie jednostki redakcyjne. Zgodnie bowiem z art. 152 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Tym samym de lege lata sąd co do zasady nie orzeka już odrębnie o wykonalności aktu lub czynności, gdyż te ex lege nie wywołują żadnych skutków w przypadku przychylenia się do skargi. Jedynie w przypadku, gdy sąd uzna za zasadne zachowanie wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności, w wyroku należy umieścić o tym odpowiednie postanowienie. Opisana wyżej regulacja nie znajduje jednak w myśl art. 152 § 2 p.p.s.a. zastosowania do aktów prawa miejscowego. Konsekwentnie zatem obecnie nie jest możliwe wstrzymanie ich wykonalności. Mając na uwadze dotychczasowe rozważania, należy zatem stwierdzić, że w chwili wydawania wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. sąd mógł orzec o wstrzymaniu wykonania uchwały z dnia [...] października 2001 r. Aktualnie natomiast w świetle art. 152 § 2 p.p.s.a. takie rozstrzygnięcie byłoby już niemożliwe. Nie zmienia to jednak faktu, że pkt III sentencji wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. został wydany na podstawie normy prawnej obowiązującej w dacie wyrokowania, co zresztą nie jest kwestionowane także przez skarżącego. Jednocześnie z art. 153 p.p.s.a. wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym zarówno Starosta P. i Wojewoda Wielkopolski, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są w szczególności pkt III sentencji wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. Do chwili uprawomocnienia się wskazanego orzeczenia albo do momentu wyeliminowania go z obrotu prawnego konieczne jest zatem uznanie, że wymieniona uchwała z dnia [...] października 2001 r. nie wywołuje skutków prawnych. Sąd nie przychylił się przy tym do argumentu skarżącego, w świetle którego powołana ustawa nowelizująca z dnia 9 kwietnia 2015 r. nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 152 p.p.s.a. również do wyroku z dnia 5 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 2 wymienionej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r., zmiany wynikające m.in. z art. 1 pkt 41 tejże ustawy, który modyfikuje art. 152 p.p.s.a., stosuje się do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy nowelizującej. Przepis ten, wbrew twierdzeniom B. Sp.j. P. M. w P., nie przyznaje mocy retroaktywnej nowemu brzmieniu art. 152 p.p.s.a., lecz jedynie ustanawia regułę intertemporalną. W konsekwencji znowelizowany art. 152 p.p.s.a. znajduje zastosowanie do spraw zainicjowanych po dniu 15 sierpnia 2015 r., jak i do spraw, które zostały wszczęte wcześniej, ale nie zakończyły się przed tą datą. Tym samym art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. ma wyłącznie przejściowy charakter. Rozumując jednocześnie a contrario, jeżeli sprawa zakończyła się przed dniem 15 sierpnia 2015 r., to art. 152 p.p.s.a. w nowym brzmieniu nie znajduje zastosowania. Przez zakończenie sprawy należy przy tym rozumieć wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Uwzględniając zatem fakt, że istotny w rozpatrywanej sprawie wyrok został wydany w dniu 5 grudnia 2014 r., należy stwierdzić, art. 152 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. nie mógł znaleźć zastosowania. Dlatego też nie można wywodzić, że uchwała z dnia [...] października 2001 r. "odzyskała" wykonalność w związku z wejściem w życie przepisów powołanej ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. Majac powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego odpowiada prawu. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako niezasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.