II SA/Ol 302/16

Dnia 12 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2016 roku sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. C. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz ze skargą K. C. (dalej zwanego skarżącym) akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia "[...]" skarżący zwrócił się do tego organu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy (dalej zwanego Wójtem) z dnia "[...]", ustalającej - na wniosek Spółki A. (zwanej dalej inwestorem) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z placem montażowym, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą: techniczną, energetyczną, telekomunikacyjną, na działce nr "[...]" w obrębie geodezyjnym Z., gmina K. Zarzucił przy tym, że decyzja Wójta obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 – dalej jako u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.). Ocenił, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ w sposób nieuprawniony zawęził tzw. obszar analizowany do wymiaru mniejszego aniżeli prawem przewidziany i dopuszczony wymiar minimalny oraz wytyczył granice tego obszaru w sposób bardzo nieregularny (w istocie całkowicie dowolny), przez co obszar ten nie został wyznaczony wokół działki objętej wnioskiem, co z kolei wiązało się z naruszeniem – fundamentalnej na gruncie przepisów u.p.z.p. – zasady ładu przestrzennego. Wskazał, że w wyniku niewłaściwie wyznaczonego obszaru analizowanego, mimo że jest właścicielem działki nr geod. "[...]" (obręb Z.), nie został przez Wójta uznany za stronę postępowania o wydanie warunków zabudowy, przez co nie mógł wziąć czynnego udziału w tym postępowaniu i bronić swoich słusznych praw. Skonstatował, że na skutek takiego działania Wójt, w sposób rażący, naruszył także art. 8 i art. 10 k.p.a. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla elektrowni wiatrowej, jako urządzenia infrastruktury technicznej, zastosowanie znajduje art. 61 ust. 3 u.p.z.p., który wyłącza stosowanie przy tego typu inwestycji zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wywiodło, że w tych sprawach analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której sposób wykonania reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ma na celu wykazanie, że inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p., w związku z czym nie ma potrzeby wyznaczania granic obszaru analizowanego, jak również ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również geometrii dachu. W tych okolicznościach Kolegium za nieuprawniony uznało zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Oceniło także, że w sprawie nie miały miejsca także inne naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący wniósł o uchylenie dotychczasowej decyzji Kolegium i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Wójta. Zarzucił przy tym, że decyzja Wójta została wydana z kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., gdyż na gruncie niniejszej sprawy zachodziła konieczność uzyskania dla terenu inwestycji uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, zaś wydanie decyzji pozytywnej – mimo formalnie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego – skutkowało wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przynajmniej częściowo warunkowej, co jest całkowicie nieakceptowane (niedopuszczalne) w świetle odnośnych regulacji, w tym m.in. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zauważył, że powyższa nieprawidłowość nie została uwzględniona przez skład orzekający Kolegium wydający zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w skład działki, dla której Wójt ustalił warunki zabudowy, wchodzą grunty sklasyfikowane jako użytki rolne w klasach: RIVa, RIVb, RV, RVI i LzRV. Zauważyło, że postanowieniem z dnia "[...]" właściwy Starosta bez uwag uzgodnił przedstawiony przez Wójta projekt decyzji o warunkach zabudowy, a w uzasadnieniu tego postanowienia oceniono, że wymienione użytki rolne wytworzone są z gleb pochodzenia mineralnego i nie podlegają ochronie. Wywiodło, że użytki sklasyfikowane na działce, objętej rozstrzygnięciem Wójta, nie zostały objęte obowiązkiem określonym w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zatem nie było dla nich – według stanu na dzień wydawania decyzji – konieczne uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, a okoliczność tą potwierdza uzgodnienie starosty. Za chybiony Kolegium uznało więc zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez Wójta art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący zarzucił Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Wójta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W oparciu o ten zarzut skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji Kolegium oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył w istocie argumenty podniesione już uprzednio we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na mocy zarządzenia sędziego sprawozdawcy z dnia 4 maja 2016 r. Kolegium zostało zobowiązane do nadesłania: a) wyciągu z ewidencji gruntów dla działki nr "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym Z., gmina K., dla której, mocą decyzji Wójta z dnia "[...]" ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z placem montażowym, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą; b) wyrysu z mapy obejmującej obręb geodezyjny Z., gmina K., z oznaczeniem numeru powyższej działki oraz działki stanowiącej własność skarżącego. W odpowiedzi na to wezwanie Kolegium, przy piśmie z dnia 12 maja 2016 r., nadesłało jedynie skrócony wypis ze skorowidza działek dla działki nr "[...]" oraz przedłożyło żądany wyrys z mapy. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 12 maja 2016 r., pełnomocnik inwestora poparł stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i odpowiedzi na skargę. Podał, że na terenie planowanej inwestycji w ogóle nie występują grunty rolne III klasy. Podniósł ponadto, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić jednak z innych powodów niż sformułowane w jej zarzutach. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje m.in. gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślić przede wszystkim należy, że decyzja ta została wydana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji, a zatem w trybie nadzwyczajnym uregulowanym w przepisach art. 156-159 k.p.a. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli postępowanie w tym trybie zainicjowane zostanie, tak jak w niniejszej sprawie, wnioskiem o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać, czy został on złożony przez podmiot legitymowany, czyli będący stroną w sprawie. Stosowne rozważania w tym przedmiocie, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinny znaleźć się w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, chyba że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na posiadanie przez wnioskodawcę legitymacji procesowej strony. Tymczasem, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań Kolegium wskazujących na dokonanie przez ten organ oceny w zakresie posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Także zgromadzony przez Kolegium w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do oceny tej kwestii. Zauważyć bowiem należy, że we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżący podał, że jest właścicielem działki nr "[...]" (obręb Z.), zaś z wyrysu mapy, przesłanego na wezwanie Sądu przez Kolegium wynika, że skarżący jest właścicielem działek o nr ewid. "[...]" (obręb Z.), położonych w znacznej odległości od działki, dla której ustalono warunki zabudowy (k. 36 akt sądowych). W tych okolicznościach stwierdzić należy, że zaniechanie przez Kolegium oceny posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony stanowi naruszenie art. 157 § 2 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy nie wiadomo, czy istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w tej sprawie. Dopiero bowiem pozytywna ocena, w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. W przypadku, gdy żądanie wnosi podmiot, który nie ma przymiotu strony w sprawie, organ administracji publicznej zobowiązany jest do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Co istotne, na tym etapie postępowania organ nie ocenia jeszcze, czy badana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać przy tym należy, że co do zasady stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji. Krąg stron w tych postępowaniach może być jednak różny. Nie zawsze bowiem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Do ustalenia kręgu stron postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy zastosowanie znajduje art. 28 k.p.a., zgodnie z którym, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W każdej takiej sprawie kwestię legitymacji procesowej należy rozważyć zatem indywidualnie, ustalając, jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznego z potrzebami danej osoby. Podkreślić należy, że interes prawny musi mieć charakter indywidualny i skonkretyzowany. Oznacza to, że treść przepisu prawa, z którego dany podmiot wywodzi swój interes prawny, musi przyznawać mu konkretne i indywidualne uprawnienia bądź nakładać obowiązki o takim samym charakterze. Interes prawny musi też aktualnie istnieć w sprawie, w której organ władny jest wydać decyzję. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zawsze wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja. Stronami tego postępowania mogą być także właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, jeśli decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wkracza w sferę ich praw i obowiązków (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 268/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo). Podzielić należy przy tym pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, że stroną postępowania w sprawach warunków zabudowy mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądza bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.) Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 6. Warszawa 2011, s. 510 i n.). Na etapie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy brak jest zatem miejsca na jakikolwiek automatyzm a stwierdzenie, czy żądanie pochodzi od strony, wymaga indywidualnego podejścia i oceny, czy planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu powodującym uciążliwości dla tej nieruchomości. Stwierdzenie tych okoliczności wymaga jednak przeprowadzenia dogłębnej analizy rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenia, w tym na działki wnioskodawcy. Skoro takiej analizy Kolegium nie przeprowadziło przed wydaniem zaskarżonej decyzji, zasadne było uchylenie tej decyzji. Z uwagi zaś na fakt, że w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe, stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., prowadzone jest w obu instancjach przez Kolegium, Sąd nie uznał za konieczne uchylenia także decyzji Kolegium z dnia "[...]". Ocenił bowiem, że skoro także wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony przez skarżącego, to wystarczające jest zbadanie przez Kolegium kwestii posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony na etapie postępowania odwoławczego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium winno zatem uwzględnić powyższą ocenę prawną i wyjaśnić kwestię posiadania przez skarżącego legitymacji procesowej strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a poczynione w tym zakresie ustalenia i ich ocena powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W przypadku natomiast uznania przez Kolegium, że skarżący posiada legitymację procesową strony w niniejszym postępowaniu, konieczne będzie uzupełnienie materiału dowodowego o wyciąg z ewidencji gruntów dla działki nr "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym Z., gmina K., dla której, mocą decyzji Wójta z dnia "[...]", ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowej wraz z placem montażowym, drogami dojazdowymi i towarzyszącą infrastrukturą. Zauważyć bowiem należy, że dokument ten nie został nadesłany do Sądu mimo skierowania do Kolegium stosownego wezwania w tym przedmiocie. Bez tego dokumentu nie jest zaś możliwa ocena, czy na wskazanej powyżej działce znajdują się grunty rolne wymagające uzyskania zgody na ich przeznaczenie na cele nierolnicze. Ustalenie tej okoliczności ma natomiast znaczenie w kontekście podnoszonego przez skarżącego zarzutu wydania decyzji Wójta z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest w trybie nieważnościowym, w którym pierwotną kwestią jak wyżej wskazano jest ustalenie przymiotu skarżącego jako strony w tej sprawie ale w zależności od tych ustaleń zwrócenie uwagi na prawidłowość wniosku inwestora, oraz na brak wypisu z ewidencji gruntów działki nr "[...]" położonej w Z., z której to ewidencji wynikałaby klasyfikacja gruntów. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżącego należnego w sprawie wpisu od skargi.