II GSK 4242/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SAB/Wa 94/15 w sprawie ze skargi H. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie załatwienia wniosku o wznowienie postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. G. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2016r., sygn. akt V SAB/Wa 94/15 oddalił skargę H.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie załatwienia wniosku o wznowienie postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 23 listopada 2012 r. H.G. (skarżąca) skierowała do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji w R. z dnia [...] lipca 2009 r., w przedmiocie przyznania płatności do gruntów rolnych na 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Jako podstawę wznowienia pełnomocnik skarżącej wskazał art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako k.p.a.), tj. brak udziału w postępowaniu administracyjnym P.G. i A.N. (osoby składające wnioski o płatności do tych samych działek) oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez wprowadzenie skarżącej w błąd przez pracowników organu co do wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 marca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętego PROW 2007-1013, a nadto wskazał, że nową okolicznością i nowym dowodem istniejącym w dacie wydania decyzji przez organ I instancji jest protokół z czynności kontrolnych z dnia 8 maja 2009 r., Nr [...], z którego wynika, że posiadaczem działki nr 3471 w 2007 r. była skarżąca (a nie jej syn – P.G.). Pismem z dnia 6 marca 2013 r. Dyrektor Oddziału ARiMR, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał skarżącą (kierując pismo do pełnomocnika) do wskazania w terminie 7 dni terminu, w którym dowiedziała się o nowym dowodzie w postaci protokołu z czynności kontrolnych z dnia 8 maja 2009 r. oraz pouczył o skutkach nieusunięcia braku. Wobec nieprzedstawienia przez stronę odpowiedzi, pismem z dnia 20 marca 2013 r. Dyrektor Oddziału, wskazując jako podstawę treść art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek o wznowienie postępowania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku formalnego tj. wskazania terminu, w którym H.G. dowiedziała się o istnieniu nowego dowodu w sprawie w postaci protokołu z czynności kontrolnych. Dyrektor wskazał, że wezwanie do usunięcia braków zostało jej doręczone w dniu 8 marca 2013 r. wobec czego termin do usunięcia braków upłynął w dniu 15 marca 2013 r. Wniesienie przez H.G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na beczynność było poprzedzone rozpoznaniem przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zażalenia złożonego przez nią na niezałatwienie przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji w R. w terminie sprawy dotyczącej wniosku z dnia 23 listopada 2012 r. o wznowienie postępowania. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., Nr [...], uznał zażalenie za nieuzasadnione. Organ wskazał, że postępowanie wstępne zainicjowane wnioskiem H.G. o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności na rok 2007, w zakresie w jakim dotyczyło ono jego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zostało przez Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zakończone czynnością materialno-techniczną, niepodlegającą zaskarżeniu w drodze odwołania ani zażalenia, co w ocenie Prezesa ARiMR, stanowiło jedyny prawnie dopuszczalny sposób załatwienia tego podania w zakresie dotyczącym wskazanej we wniosku przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę H.G. opisanym na wstępie wyrokiem powołał się na uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r., I OPS 2/13, w której NSA stwierdził, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej, o podjęciu której należy powiadomić wnoszącego podanie na piśmie. Sąd I instancji przypomniał, że skarżąca na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. została wezwana do wskazania w terminie 7 dni terminu, w którym dowiedziała się o nowym dowodzie w postaci protokołu z czynności kontrolnych z dnia 8 maja 2009 r. oraz pouczona o skutkach nieusunięcia braku. Wobec nieprzedstawienia przez stronę odpowiedzi, organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pozostawił wniosek o wznowienie postępowania bez rozpoznania z powodu nieusunięcia braku formalnego. Sąd I instancji wskazał, że organ musi zbadać, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów z art. 148 k.p.a. Dla obliczania wskazanego terminu istotny jest moment, w którym strona dowiedziała się o okoliczności będącej podstawą wznowienia. Nie może wykazania tej daty zastąpić ogólne twierdzenie strony, iż wniosek o wznowienie składa w terminie. Strona nie może także powoływać się na wiedzę organu o dacie powzięcia przez nią wiadomości. Z art. 148 § 1 k.p.a. wynika, że termin wyznaczony ustawą na wniesienie podania o wznowienie postępowania liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jeżeli więc podstawą wznowienia postępowania ma być sytuacja opisana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a więc ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję, to termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania należy liczyć od dnia, w którym strona postępowania dowiedziała się o tych okolicznościach faktycznych lub dowodach. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że niepodanie tej daty przez skarżącą zobligowało organ do zastosowania art. 64 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dopuścił się zarzucanej mu bezczynności, bowiem postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 23 listopada 2012 r. o wznowienie postępowania zostało zakończone czynnością materialno-techniczną – pozostawieniem pisma bez rozpoznania, o podjęciu której H.G. została powiadomiona pismem z dnia 20 marca 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H.G., domagając się uchylenia wyroku w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy – rozpoznanie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. przez brak należytego rozważenia, czy w przedmiotowej sprawie zaistniał przypadek rażącej przewlekłości, bezczynności na skutek zainicjowania postępowania wezwaniem do usunięcia braków formalnych, które było czynnością pozorną, nieistotną, a także poprzez brak stwierdzenia związku pomiędzy przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organ a jego wiedzą z urzędu na temat okoliczności będących przedmiotem wezwania do usunięcia braków formalnych, 2. art. 12 k.p.a., art. 7 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady szybkości postępowania - wbrew zasadzie ekonomiki, prostoty objawiające się w wezwaniu strony postępowania do zbędnej czynności i zasady prawdy obiektywnej poprzez bezpodstawne stwierdzenie, że strona nie może powoływać się na wiedzę organu o dacie powzięcia przez nią wiadomości o podstawie do wznowienia postępowania i przerzucanie na stronę negatywnych dla niej konsekwencji w tym zakresie, 3. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez wezwanie skarżącej do usunięcia braków wniosku, podczas gdy nie zawierał on braków w zakresie przewidzianym w przepisach prawa, zawierał wszelkie podstawowe dane, był kompletny, nie była to czynność istotna dla rozstrzygnięcia wniosku, z uwzględnieniem faktu wiedzy organu administracji o dacie, w której strona dowiedziała się o podstawie do wznowienia postępowania, a także poprzez stwierdzenie że organ był zobligowany do zastosowania trybu z art. 64 § 2 k.p.a. W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2017 r. skarżąca wniosła o wnikliwe rozpatrzenie skargi kasacyjnej, uzupełniając jej uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a., poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie wniosku H.G. z dnia 23 listopada 2012r. o wznowienie postępowania w przedmiocie płatności do gruntów rolnych na rok 2007, w zakresie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję). Jako podstawa do zaistnienia tej przesłanki został wskazany we wniosku o wznowienie - "istniejący w dacie wydania decyzji przez Organ I instancji protokół z czynności kontrolnych z dnia 8 maja 2009r. P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R. złożony do akt sprawy [...]" Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i ogniskują się wokół błędnej – zdaniem skarżącej – oceny dokonanej przez Sąd I instancji rażącej przewlekłości/bezczynności organu w załatwieniu wniosku strony o wznowienie postępowania. Czynnością pozorną, nieistotną było wezwanie skarżącej do usunięcia braków formalnych, gdyż organ znał z urzędu okoliczności będące przedmiotem tego wezwania. Rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej należy poprzedzić tą uwagą, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Aktualne brzmienie ww. przepisu jest efektem nowelizacji Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011r. Nr 6, poz. 18 ze zm.), w której ustawodawca zdecydował się dodać jako przesłankę skargi do sądu administracyjnego obok bezczynności organu również przewlekłość postępowania. Ustawodawca nie zdefiniował żadnego z tych pojęć. Uwzględniając wyrażane w doktrynie i orzecznictwie poglądy należy wskazać, że przewlekłe prowadzenie postępowania to takie, w którym organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź działają opieszale (Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, s. 33). Z kolei przez bezczynność rozumie się niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. "Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie przeprowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności." (T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. LexisNexis, Warszawa 2008, s. 97). Z okoliczności sprawy wynika, że w istocie skarżąca swoje zarzuty wiąże z bezczynnością organu, wskazując, że organ naruszył art. 35 § 1 k.p.a. nakazujący załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, wadliwie wzywając stronę do usunięcia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania, mimo, że posiadał z urzędu wiedzę na temat okoliczności będących przedmiotem tego wezwania. Z drugiej strony wskazuje, że wniosek o wznowienie był kompletny, a okoliczność o wskazanie której strona została wezwana nie była istotna dla rozstrzygnięcia wniosku. Z twierdzeniami tymi nie można się zgodzić. Żądanie wznowienia postępowania powinno spełniać minimalne wymagania formalne, o których mowa w art. 63 § 2 k.p.a., tj. zawierać wskazanie osoby od której pochodzi, jej adres i treść samego żądania oraz zawierać podpis. "W treści podania strona powinna żądać wznowienia postępowania, powołując się na jedną z ustawowych podstaw wznowienia. Strona musi również wskazać dowody potwierdzające datę dowiedzenia się o przyczynie wznowienia lub o dacie wydania decyzji przy przyczynie czwartej. Niepodanie terminu stanowi brak formalny podania [por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314, zgodnie z którym żądanie wznowienia postępowania złożone przez stronę powinno odpowiadać nie tylko wymogom z art. 63 § 2, ale z podania powinny wynikać żądanie wznowienia postępowania oraz okoliczności wskazujące na zachowanie terminu, o którym mowa w art. 148 § 1]." (Małgorzata Jaśkowska "Komentarz aktualizowany do art. 148 Kodeksu postępowania administracyjnego. opubl. Lex/el., 2016). Niewątpliwie wniosek H.G. z dnia 23 listopada 2012 r. zawierał wskazanie na ustawowe przyczyny wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., nie jest natomiast zasadne twierdzenie, że zawierał on również informację o dacie dowiedzenia się o przyczynie wznowienia, gdyż za taką nie można uznać zdania zwartego w ww. wniosku, iż "zachowano termin obowiązujący 1 – go miesiąca od powzięcia wiadomości". Brak również podstaw do przyjęcia, że termin taki był znany organowi z urzędu, gdyż w odwołaniach do Prezesa ARiMR, składanych za pośrednictwem Dyrektora POR ARiMR w R. (w toczącym się równolegle postępowaniu o wznowienie na podstawie z art. 141 § 1 pkt 4 k.p.a.), "wyraźnie ujmowano, iż strona powzięła wiadomość w dniu 09 listopada 2012r. w Kancelarii Adwokackiej." Wskazanie, iż strona dowiedziała się od adwokata o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego nie jest jednoznaczne z dowiedzeniem się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, tzn. w tym wypadku o protokole z czynności kontrolnych z dnia 8 maja 2009r. P. Oddziału Regionalnego ARiMR w R., a tylko dowiedzenie się o tej podstawie wznowienia wyznacza termin z art. 148 § 1 k.p.a. Nie jest natomiast istotna w przypadku terminu z art. 148 § 1 świadomość prawnego znaczenia okoliczności faktycznej lub dowodu jako podstawy wznowienia (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2002 r., V SA 1460/01, ONSA 2003, nr 2, poz. 61). Jak ponadto podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie terminu złożenia wniosku o wznowienie postępowania, bowiem wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, i godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2006 r., II OSK 976/05, LEX nr 275519). Dlatego też nie można zarzucić organowi, że błędnie, niepotrzebnie, czy wręcz pozorując działanie, wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków formalnych wniosku o wznowienie postępowania – poprzez wskazanie terminu, w którym dowiedziała się o nowym dowodzie w sprawie, w postaci protokołu z czynności kontrolnych. W konsekwencji, wobec niewykonania wezwania, organ prawidłowo pozostawił podanie o wznowienie postępowania bez rozpoznania, o czym wnioskodawczyni została powiadomiona pismem z dnia 20 marca 2013 r. Z kolei Sąd I instancji właściwie ocenił działanie organu, a oddalając skargę nie naruszył art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż brak było podstaw do jej uwzględnienia. Z tych wszystkich przyczyn, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za bezpodstawne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.