II SA/Wa 1508/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu - oddala skargę - Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) utrzymał w mocy decyzje Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. dotyczącej przedłużenia okresu zawieszenia M. S. w czynnościach służbowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że: Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zawiesił M. S. w czynnościach służbowych od dnia [...] lutego 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Podstawę faktyczną powyższego rozstrzygnięcia stanowiło wydanie w dniu [...] stycznia 2014 r. przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] postanowienia o przedstawieniu M. S. zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88 poz. 553, z późn. zm.). Przedmiotowa decyzja została stronie doręczona w dniu 21 lutego 2014 r. Wymieniony nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia odwołania od danego rozstrzygnięcia. Następnie Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. przedłużył okres zawieszenia M. S. w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Powyższe uzasadnił charakterem zarzucanego policjantowi czynu. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało funkcjonariuszowi doręczone w dniu 20 maja 2014 r. Policjant także i w tym przypadku nie wniósł odwołania od danej decyzji. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. M. S. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) rozkazów personalnych Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. W uzasadnieniu wniosku zainteresowany wskazał, że jego zdaniem przy wydawaniu kwestionowanych rozstrzygnięć doszło do rażącego naruszenia przez Komendanta [...] Policji przepisów prawa, organ ten bowiem dopiero po przeprowadzeniu przez prokuratora trzech czynności procesowych, tj, po wydaniu postanowienia o przedstawieniu zarzutów, ogłoszeniu tego postanowienia oraz przesłuchaniu go w charakterze podejrzanego, mógł wydać decyzję o zawieszeniu policjanta w czynnościach służbowych. Tymczasem w jego sprawie w dniu [...] stycznia 2014 r. zostało wydane postanowienie o przedstawieniu zarzutów, dopiero jednak w dniu [...] marca 2014 r. został mu ogłoszony zarzut popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 Kk i przesłuchano go w charakterze podejrzanego. Komendant [...] Policji natomiast rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. zawiesił go w czynnościach służbowych już od dnia [...] lutego 2014 r. na okres trzech miesięcy. Z tych też względów M. S. wniósł o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych rozstrzygnięć oraz zastosowanie art. 159 § 1 Kpa. Komendant Główny policji decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. W odwołaniu od powyższej decyzji M. S. zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie art. 71 § 1 Kpa oraz art. 313 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89 poz. 555, z póżn. zm.) poprzez niezastosowanie właściwych przepisów procedury karnej oraz ich nieprawidłowej interpretacji, art. 68 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 września 2014 r. - Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, art. 107 § 3 Kpa, art. 7 Kpa, art. 8 Kpa oraz art. 11 Kpa, a także art 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych też względów wniósł o wydanie "decyzji reformatoryjnej" uwzględniającej jego żądanie. Minister Spraw Wewnętrznych nie znajdując podstaw do jego uwzględnienia decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., stanowiącą fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach określonych wprost w Kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których on odsyła. Jednym z trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Postępowanie to jest nowym samodzielnym postępowaniem administracyjnym. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tej sytuacji postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zmierza do ustalenia, czy decyzja wydana w trybie zwykłym jest dotknięta naruszeniem prawa i czy naruszenie to ma charakter "zwykły" czy "rażący", bądź też czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Wskazał, że rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej, i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że ta decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem zatem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został Naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. Natomiast decyzja jest wydana bez podstawy prawnej wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2014 r. Podstawą prawną Wydanego rozkazu personalnego stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (wcześniej Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.) organ wykazał, iż stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy policjanta zawiesza się w czynnościach służbowych w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego - na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Zgodnie z natomiast z art. 39 ust. 3 ustawy o szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. W ocenie organu powyższa decyzja o przedłużeniu okresu zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego nie narusza rażąco prawa. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] (sygn. akt [...]) postanowił o przedstawieniu wymienionemu zarzutu popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 3 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553, z późn. zm.), o czym poinformowano Komendanta [...] Policji (k. 227 akt osobowych). Z uzasadnienia ww. postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] wynika, iż w dniu [...] października 2013 r. w [...] przy ul. [...], M. S., wykonując obowiązki służbowe w Wydziale Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji, działając wspólnie i w porozumieniu z J. K., przyjął od osoby trzeciej korzyść majątkową w postaci pieniędzy w kwocie 100 zł w zamian za zachowanie stanowiące naruszenie przepisów prawa, które polegało na bezzasadnym odstąpieniu od czynności służbowych i ukarania mandatem karnym ww. za wykroczenie przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji. Powyższą kwotę M. S. przyjął w posiadanie od J. K., który uprzednio pobrał ją osobiście od sprawcy wykroczenia. Zdaniem organu charakter i waga czynu zarzucanego skarżącemu, który pozostaje w bezpośrednim związku z wykonywanymi przez niego obowiązkami służbowymi uniemożliwiają dopuszczenia go do wykonywania czynności służbowych w przeciwnym wypadku doszłoby do naruszenia dobrego imienia służby. Odnosząc się do kwestii podniesionej przez skarżącego dotyczącej wydania rozkazu personalnego przed ogłoszeniem mu zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 k.k. i przesłuchania go w charakterze podejrzanego dopiero w dniu [...] czerwca 2014 r. organ wyjaśnił, że zarzut ten dotyczy innego postepowania administracyjnego dotyczącego zawieszenia w czynnościach służbowych w kresie od [...] lutego 2014 r. do dnia [...] maja 2014 r. Analizując stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, organ nie stwierdził także wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 3,4,5,6,7 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. S. wniósł o wydanie orzeczenia reformatoryjnego uwzględniającego w całości jego żądanie lub uchylenie zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: rażące naruszenie art. 71 § 1 oraz 313 § 1 Kodeksu postępowania karnego w związku z art. 68 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 września 2014 r. Regulaminu wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (Dz. U. z 15 września 2014 r.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie przez Komendanta [...] Policji, co w konsekwencji skutkowało, na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o Policji o bezzasadnym wszczęciu postępowania administracyjnego – wydaniu rozkazów personalnych o zawieszeniu w czynnościach służbowych na okres powyżej [...] miesięcy, a w konsekwencji zwolnieniu go ze służby na podstawie art. 107 § 3 kpa, art. 11 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji nie stwierdził aby Komendant Główny Policji jak i Minister Spraw Wewnętrznych naruszyli przepisy prawa materialnego, ewentualnie przepisy postępowania administracyjnego, w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik spraw. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona ogólną zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.., poz. 267 ze zm.) Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka red...... przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej tego przepisu. Pozytywna decyzja organu I instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, iż rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia okresu zawieszenia M. S. w czynnościach służbowych został podjęty w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996. s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstawy. Niewątpliwie w stanie prawnym, obowiązującym w dniu wydania rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] istniały przepisy prawne dające podstawę do przedłużenia zawieszenia M. S. w czynnościach służbowych na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o Policji zgodnie, z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach okres zawieszenia w czynnościach służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Również ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, iż przepis powyższy miał zastosowanie w sprawie. Bezsporne jest bowiem, że postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. zostało wobec skarżącego wszczęte postępowanie karne i Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] postawił mu zarzut popełnienia przestępstwa określonego w art. 228 § 3 k.k. (sygn. akt [...]). Funkcjonariusz, któremu prokurator przedstawił zarzut popełnienia przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego określonego w art. 228 § 3 k.k. nie powinien wykonywać zadań i czynności służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Tym samym zdaniem Sądu należy przyjąć, że w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" stwarzający podstawę do podjęcia decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Podkreślenia wymaga fakt, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa, stosownie bowiem do treści art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel Polski o nieposzlakowanej opinii. Zgodzić się należy z organem, iż w przedmiotowej sprawie należało przedłożyć interes społeczny, tożsamy z interesem służby, nad interes policjanta. Charakter zadań Policji nakłada bowiem na jej funkcjonariuszy szczególne obowiązki związane z przestrzeganiem prawa. Te szczególne obowiązki mają na celu uwiarygodniać Policję w oczach społeczeństwa, bez wsparcia którego organy Policji nie mogą skutecznie realizować powierzonych jej zadań. Charakter postawionego funkcjonariuszowi zarzutu w postępowaniu karnym, pozostającego w bezpośrednim związku ze służbą, obejmującego przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, polegające na przekroczeniu uprawnień lub niedopełnieniu obowiązków i działaniu na szkodę interesu publicznego lub prywatnego w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, ujemnie rzutuje na dobre imię Policji. Nie sposób, więc uznać, że zasadny zarzut skargi dotyczy wydania przedmiotowego rozkazu z rażącym naruszeniem art. 39 ust. 1 ustawy o Policji. Brak jest również podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którekolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., albowiem rozkaz ten został wydany przez organ właściwy, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, został skierowany do strony postępowania, nie był niewykonalny w dniu jej wydania, jego wykonanie nie wywoływało czynu zagrożonego karą, a nadto nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. W tej sytuacji wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.