I OSK 2182/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 27 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 948/15 odrzucającego skargę Gminy Miasta Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Gmina Miasto Ł. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w Ł. przy ul. P. [...]. Postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił opisaną wyżej skargę uznając, że została ona wniesiona przez podmiot do tego nieuprawniony. Sąd I instancji wskazał, że skarga została wniesiona przez Gminę Miasto Ł., reprezentowaną przez Prezydenta Miasta, który działając jako organ administracji publicznej I instancji wydał postanowienie z dnia 8 czerwca 2015 r. o zawieszeniu postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło powyższe rozstrzygnięcie postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2015 r., które z kolei stało się przedmiotem skargi do sądu. WSA stwierdził, że zarówno Gmina Miasto Ł., jak i będący jej organem Prezydent, w świetle art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W zakresie w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, znacznie ogranicza zakres uprawnień tych jednostek jako osób prawnych. Przyjmuje się, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w I instancji, a taka sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, ani żaden jej organ, nie mają legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Gmina nie może więc na ogólnych zasadach skarżyć do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego, kwestionujących w ramach postępowania administracyjnego decyzje administracyjne lub postanowienia prezydenta, burmistrza albo wójta, nawet jeżeli te rozstrzygnięcia dotyczą jej interesów prawnych. W postępowaniu administracyjnym prezydent (burmistrz, wójt) działa w interesie państwa, jako organ państwa, a nie jako organ gminy reprezentujący jej interesy. Stąd nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia podjętego w tym postępowaniu. Nie może zmienić swojej roli z organu administracji publicznej w organ osoby prawnej, broniący jej interesów. W postępowaniu sądowoadministracyjnym chodzi wyłącznie o skontrolowanie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nie o prowadzenie sporu, w którym organ I instancji broni swego stanowiska. Mając powyższe na uwadze WSA w Łodzi odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wywiodła Gmina Miasto Ł. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odebranie gminie prawa do ochrony własnych interesów majątkowych, gdy jednocześnie w danym postępowaniu prawo powszechnie obowiązujące wyznacza jej rolę organu w rozumieniu k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a. polegające na odrzuceniu skargi na skutek przyjęcia, że w stanie faktycznym będącym przedmiotem postępowania podmiot wnoszący skargę nie posiada uprawnienia do wniesienia skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sąd I instancji słusznie zauważył, że nie do przyjęcia jest stanowisko, iż jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał postanowienie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Gminy Miasto Ł. podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 P.p.s.a. i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP należało uznać za nieuzasadnione. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 P.p.s.a.