I OSK 2087/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 10/16 w sprawie ze skargi H. M.-O. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy m. st. Warszawa na rzecz H. M.-O. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r., IV SAB/Wa 10/16 wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M.-O. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania 1. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta m.st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w dzielnicy B. przy ul. M. w W., stanowiący działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdził, że Prezydent m.st. Warszawy dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 800 zł; 5. zasądził od Prezydenta m.st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 340,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wniosek o ustalenie odszkodowania został wniesiony w 8 grudnia 2014 r. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydano 3 lutego 2016 r. Bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Tak rozumiana bezczynność oznacza naruszenie prawa obywatela UE do dobrej administracji, które wynika z art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C.2007.303.1). Jednym z fundamentalnych elementów tego prawa jest prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma znaczenia z jakich powodów dany akt administracyjny nie został wydany, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznawania sprawy, w tym stopień przekroczenia terminów, mają znaczenie dla oceny sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była rażąca w rozumieniu art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. Postanowienie od odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a wniosek został złożony 8 grudnia 2014 r. Od 18 września 2015 r. organ dysponował dokumentacją niezbędną do wydania rozstrzygnięcia. Przy czym o powyższą dokumentację organ zwrócił się dopiero 26 sierpnia 2015 r. Podniesione przez Prezydenta argumenty o nieuzupełnianiu przez pełnomocnika strony dokumentów nie mogą zostać uwzględnione, albowiem pełnomocnik udzielał stosownych informacji i nadsyłał dokumentację. Dokumentacji, to jest akt sprawy niezbędnych do zakończenia postępowania zażądano od Delegatury w B. w dniu 26 sierpnia 2015 r. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie Prezydenta m.st. Warszawy pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości wyrażoną w art. 12 kpa. Takie procedowanie podważa także wyrażoną w art. 8 kpa zasadę prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Stwierdzona bezczynność rażąco narusza prawo, ponieważ od chwili złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania upłynęło prawie 14 miesięcy. Tak długi czas niezałatwienia sprawy w sposób oczywisty świadczy o rażącym naruszeniu prawa skarżącego do załatwienia sprawy administracyjnej w terminie określonym w kpa. Wydanie przez organ rozstrzygnięcia w sprawie już po wniesieniu skargi nie powoduje, że postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości. Art. 149 § 1b) p.p.s.a. stanowi bowiem, że oprócz czynności stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności konieczne jest także stwierdzenie czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto jak stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien więc rozstrzygnąć pozostałe kwestie. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznała za zasadny wniosek skarżącej o wymierzenie organowi grzywny i biorąc pod uwagę fakt, że bezczynność miał a miejsce z rażącym naruszeniem prawa wymierzył organowi grzywnę w wysokości 800 zł. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając go w części określonej w pkt 2, 3 i 4 oraz wnosząc o jego uchylenie w tej części oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez wadliwe przyjęcie, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że skarżący podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Nie do końca jest ono jednak jednolicie rozumiane na gruncie przepisów regulujących postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Przykładowo, pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) może być kwestionowane przez stronę w drodze skargi na bezczynność organu – uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13. Por. również wyrok NSA z 14 czerwca 1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24. W świetle przytoczonej definicji nie ulega najmniejszej wątpliwości, że Prezydent m. st. Warszawa pozostawał w bezczynności, a tym samym zarzut naruszenia art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a. jest bezzasadny. W dodatku doszło do niej na skutek rażącego naruszenia prawa. Świadczy o tym niezbicie stan faktyczny sprawy. Wniosek o ustalenie odszkodowania został wniesiony w 8 grudnia 2014 r. Natomiast dokumentacji, to jest akt sprawy niezbędnych do zakończenia postępowania Prezydent zażądał od Delegatury w B. dopiero 26 sierpnia 2015 r. Dokumentację tę otrzymał 28 września 2015 r., ale dopiero pismem z 9 grudnia 2015 r., a więc dzień po wpływie skargi na bezczynność organ zwrócił się do pełnomocnika strony skarżącej o udzielenie wyjaśnień w kwestii skuteczności cesji wierzytelności. Już tylko te dwie okoliczności stanu faktycznego sprawy wystarczają do uznania, że Prezydent m.st. Warszawy nie wypełniał ciążących na nim obowiązków na skutek całkowitego lekceważenia żądania strony skarżącej, co stanowi rażące naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 8 i 12 k.p.a. W tym stanie rzeczy wymierzenie Prezydentowi m.st. Warszawy grzywny w wysokości 800 zł należy uznać za najłagodniejszą z dopuszczonych przepisem art. 154 § 6 p.p.s.a. sankcji. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.