VI SAB/Wa 98/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Marzena Milewska- Karczewska Protokolant st. sekr. sąd. Jadwiga Rytych po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi P. z siedzibą w P., G. z siedzibą w P., M. z siedzibą w P. oraz N. z siedzibą w P. na bezczynność i przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej 1. odrzuca skargę na bezczynność; 2. stwierdza przewlekłość prowadzonego postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego solidarnie na rzecz P. z siedzibą w P., G. z siedzibą w P., M. z siedzibą w P. oraz N. z siedzibą w P. kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący – 1. P. Spółka jawna, 2. P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (po przekształceniu G. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa), 3. M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowo-akcyjna (po przekształceniu M. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa), 4. N. Spółka jawna – założyciele M. z siedzibą w P. wnieśli do WSA w Warszawie skargę na bezczynność i przewlekłość Komisji Nadzoru Finansowego, domagając się stwierdzenia, że bezczynność tego organu, jak i przewlekłość prowadzonego postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie kosztów postępowania od organu na ich rzecz. W skardze wskazali, iż wnioskiem z dnia 2 stycznia 2014 r. wystąpili do Komisji Nadzoru Finansowego o wydanie zezwolenia na prowadzenia działalności ubezpieczeniowej w Grupach 8 i 9 Działu II zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Dopiero decyzją z dnia [...] listopada b.r. zostało wydane rozstrzygnięcie merytoryczne w tejże sprawie. W ocenie skarżących takie postępowanie organu przy rozpatrywaniu przedmiotowego wniosku w sposób oczywisty urągało podstawowym - ogólnym zasadom postępowania administracyjnego, w szczególności zasadom: praworządności, szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.  W uzasadnieniu skargi wskazali na szczegóły przebiegu postępowania administracyjnego, następnie wskazali na orzecznictwo sądów administracyjnych, wyróżniające odrębnie instytucję bezczynności i przewlekłości prowadzonego postępowania administracyjnego. Sąd na rozprawie sądowoadministracyjnej (8 kwietnia 2016 r.) dostrzegając, iż analogiczna sprawa toczyła się przed tutejszym Sądem pomiędzy tymi samymi stronami, pod sygn. akt: VISAB/Wa 65/15, przeprowadził dowód ze skargi wniesionej w powyższej sprawie. Wyrok wraz z uzasadnieniem jest dostępny w bazie orzeczeń CBOiS. W powyższej sprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. zapadł wyrok, w którym stwierdzono, że w sprawie miała miejsce bezczynność z rażącym naruszeniem prawa, umorzono postępowanie w pozostałym zakresie oraz zasądzono od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. Wyrok nie jest jeszcze prawomocny. Jak ustalił WSA w Warszawie w powyższym wyroku, a co stanowi również stan faktyczny sprawy niniejszej po złożeniu wniosku z dnia 16 grudnia 2013 r. (wpływ do organu: 2 stycznia 2014 r.) o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej w Grupach 8 i 9 Działu II zgodnie z załącznikiem do ustawy z 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 950 z późn. zm.), podjęte były następujące działania oraz czynności w sprawie. Wezwaniem z 11 lutego 2014 r. organ wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych wniosku. 25 lutego 2014 r. wpłynęła do organu odpowiedź skarżących na to wezwanie. Postanowieniem z [...] marca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła skarżących o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy wynoszącego 6 miesięcy od dnia doręczenia tegoż postanowienia. W uzasadnieniu wskazano na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. 1 kwietnia 2014 r. organ skierował do skarżących wezwanie do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących wniosku. Przy pismach z 17 kwietnia 2014 r. i 19 maja 2014 r. skarżący przedstawili wyjaśnienia w sprawie. 2 czerwca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego wezwała skarżących do przedstawienia dalszych wyjaśnień dotyczących brzmienia statutu TUW. Przy piśmie z 23 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżących przedstawił wyjaśnienia jednocześnie modyfikując wniosek w zakresie składu zarządu TUW. 26 czerwca 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego ponownie wezwała skarżących do złożenia pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in. regulaminu tworzenia rezerw techniczno-ubezpieczeniowych. Przy piśmie z dnia 14 lipca 2014 r. strona przedstawiła wyjaśnienia i poprawki dokumentacji. Pismem z dnia 23 lipca 2014 r. organ poinformował pełnomocnika skarżących o możliwości ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.). 8 sierpnia 2013 r. udostępniono pełnomocnikowi strony akta postępowania administracyjnego. Pismem z 11 sierpnia 2014 r. strona zmodyfikowała treść wniosku w zakresie osoby, która miałaby stanowić jednoosobowy zarząd TUW, jednocześnie przesłano zaktualizowany projekt Statutu. Pismami z 3 września 2014 r. organ zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących zatrudnienia osoby proponowanej na członka zarządu TUW. Postanowieniem z [...] września 2014 r. Komisja Nadzoru Finansowego zawiadomiła skarżących o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy wynoszącego 4 miesiące od dnia doręczenia tegoż postanowienia. Ponownie wskazano na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W pismach z 12 września 2014 r. organ otrzymał odpowiedzi dotyczące informacji o zatrudnieniu proponowanego członka zarządu TUW. 19 września 2014 r. KNF zwrócił się o kolejne informacje w tej sprawie. 23 września 2014 r. organ wezwał o złożenie kolejnych pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in. powodów modyfikacji wniosku w zakresie osoby powoływanej na prezesa zarządu TUW. 7 października 2014 r. przedstawili odpowiedź na to wezwanie. Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego ponownie zawiadomiła skarżących o wyznaczeniu nowego terminu do załatwienia sprawy wynoszącego 3 miesiące od dnia doręczenia tegoż postanowienia. W uzasadnieniu wskazano na precedensowy charakter sprawy oraz konieczność wnikliwej i starannej analizy dokumentów. 23 marca 2015 r. organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał pełnomocnika skarżących do usunięcia braków formalnych wniosku przez przedłożenie planu działalności zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy w zakresie określenia źródeł finansowania środków w wysokości minimalnego kapitału gwarancyjnego i marginesu wypłacalności. Pismami z dnia 4 kwietnia 2015 r. i 9 kwietnia 2015 r. pełnomocnik skarżących odpowiedział na to wezwanie. 16 kwietnia 2015 r. organ działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. powiadomił skarżących o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. 27 kwietnia 2015 r. skarżący wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 26 maja 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego uznała wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za niezasadne. Pismem z 11 czerwca 2015 r. Komisja Nadzoru Finansowego poinformowała skarżących, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania uznaje za niewywołujące skutków prawnych, w efekcie czego postępowanie administracyjne nadal jest prowadzone. 6 lipca 2015 r. organ ponownie wezwał skarżących do przedstawienia pisemnych wyjaśnień w sprawie. Skarga na bezczynność KNF została wniesiona w dniu 19 czerwca 2015 r. (sprawa VISAB/Wa 65/15). W toku postępowania sądowoadministracyjnego została podjęta decyzja z dnia [...] listopada 2015 r., która została wzięta pod uwagę przy wydawaniu wyroku w sprawie powyższej (wyrok z dnia 16 grudnia 2015 r.), co wynika z treści jego uzasadnienia. Skarga w obecnie rozpoznawanej sprawie wpłynęła w dniu 21 listopada 2015 r., a zatem po nowelizacji art. 149 p.p.s.a. (co nastąpiło z dniem 15 sierpnia 2015 r.), po uprzednim wezwaniu KNF do usunięcia naruszenia prawa (co nastąpiło pismem z dnia 7 września 2015 r.). Pismem z dnia 18 listopada 2015 r. KNF nie podzielił zarzutów skarżących. Odnosząc się do skargi wniesionej do WSA w Warszawie KNF wniósł: 1) w zakresie domniemanej bezczynności – o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej oddalenie skargi, względnie o uznanie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2) w zakresie domniemanej przewlekłości postępowania – o oddalenie skargi, a z ostrożności procesowej o uznanie, że przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, iż sprawa była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w zakresie bezczynności i Sąd ten, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. – w sprawie sygn. akt VISAB/Wa 65/15 orzekł, że bezczynność Komisji Nadzoru Finansowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy również w tym miejscu zaznaczyć, że w dacie orzekania w powyższej sprawie, jej stan był analogiczny, jak w sprawie kontrolowanej obecnie, albowiem w dacie wyrokowania była już wydana decyzja kończąca postępowanie w sprawie zapoczątkowanej wnioskiem skarżących z dnia 2 stycznia 2014 r. (data wpływu do organu) o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej przez M. w grupach 8 i 9 Działu II zgodnie z załącznikiem do ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej. Zarówno przedmiotem skargi, jak i wyroku w powyższej sprawie, była instytucja bezczynności, jaka miała miejsce w okresie od daty wpłynięcia powyższego wniosku, do daty wydania decyzji tę sprawę kończącą, czyli [...] listopada 2015 r. Należy stwierdzić, że obecnie wniesiona sprawa w zakresie, w jakim skarżący domagają się stwierdzenia bezczynności KNF, jest sprawą, która już zawisła w tej samej postaci przed sądami administracyjnymi (obecnie wyrok z 16 grudnia 2015 r. jest nieprawomocny wobec zaskarżenia go skargą kasacyjną). Zachodzi zatem ujemna przesłanka ponownego merytorycznego orzekania w tej samej sprawie (lis pendens – art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.) uzasadniająca umorzenie postępowania. Odmiennie sprawa wygląda w zakresie, w jakim skarga odnosi się do żądania stwierdzenia przewlekłości prowadzonego przez KNF postępowania. W przeciwieństwie do bezczynności, której główną cechą jest przekroczenie ustawowych terminów rozpoznawania spraw administracyjnych, przewlekłość polega na możliwości przypisania organowi niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia, czyli po prostu zbędnych, nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy (organ powinien wykonywać czynności celowe, a nie jakiekolwiek), wówczas gdy organ podejmuje co prawda czynności w sprawie, ale czyni to pozornie, w znacznych odstępach czasu, a także w przypadku przedłużania przez organ zakończenia postępowania i nieustannego wyznaczania nowych terminów zakończenia sprawy bez podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania, z którą to właśnie sytuacją mamy bez wątpienia do czynienia w niniejszej sprawie - co prowadzi do znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną (vide: wyrok WSA w Łodzi z 07.03.2012 r., sygn. II SAB/Łd 2/12; wyrok WSA w Warszawie z 18.07.2013 r., sygn. I SAB/Wa 275/13). Przewlekłość obejmować będzie więc opieszałe, pozorne, niesprawne i nieskuteczne działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwiania, a w tym nieuzasadnionym powstrzymywaniu się przez organ od wydania decyzji lub uchylanie się od rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności, jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania (vide: wyrok WSA w Opolu z 02.05.2014 r., sygn. II SAB/Op 20/14; wyrok NSA z 08.05.2013 r., sygn. II OSK 2873/2012, wyrok WSA w Białymstoku z 17.04.2012 r., sygn. II SAB/Bk 15/2012, Lexis.pl nr 3994356; wyrok WSA w Łodzi z 03.12.2012 r., sygn. III SAB/Łd 22/2012, Lexis.pl nr 8026748). W przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma przepisu określającego ścisłe kryteria przewlekłości, dlatego ocena, czy w danym przypadku mamy do czynienia z przypadkiem rażącym powinna być dokonana w świetle zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 § 1 K.p.a. Przewlekłość będzie miała z pewnością charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (wyrok WSA w Poznaniu z 11.10.2013 r., sygn. II SAB/Po 69/13, tak jak to ma miejsce w tej sprawie.  Przenosząc powyższe wywody prawne na grunt rozpatrywanej sprawy, w świetle wyżej opisanego stanu faktycznego, należy stwierdzić, iż bez wątpienia przy tak nieterminowym i przewlekłym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, oczywiście oprócz ewidentnego naruszenia przepisów art. 37 § 1 K.p.a., naruszono w uzasadnionym przekonaniu skarżących w sposób świadomy - umyślny zdecydowaną większość wyżej opisanych ogólnych zasad postępowania administracyjnego, tj., jak to już wyżej wskazano zasady: praworządności, szybkości postępowania, pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Nieprzestrzeganie bowiem przez Komisję Nadzoru Finansowego maksymalnych terminów ustawowych wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 I 36 K.p.a., tj. naruszenie zasady praworządności, o której mowa w art. 6 K.p.a., i naruszenie przy prowadzeniu tegoż postępowania zasad, o których mowa w art. 8 i 12 § 1 K.p.a., niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania, by zakończyło się w rozsądnym terminie, przeprowadzanie przez Komisję czynności pozbawionych dla sprawy znaczenia, czyli po prostu zbędnych, nie zmierzających bezpośrednio do załatwienia sprawy, wykonywanie czynności pozornych, w znacznych odstępach czasu, przedłużanie przez organ zakończenia postępowania I nieustanne wyznaczanie nowych terminów zakończenia sprawy bez konkretnego podania rzeczywistych i uzasadnionych przyczyn takiego działania, co prowadzi przecież do bardzo znacznego przesunięcia w czasie załatwienia sprawy decyzją administracyjną, a tym samym nieuzasadnione uchylanie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - jak ma to bez wątpienia miejsce w tejże rozpatrywanej sprawie, świadczy właśnie nie tylko o oczywistym nieterminowym rozpatrzeniu sprawy, ale przede wszystkim o przewlekłości postępowania Komisji w tejże sprawie. Zdaniem Sądu, mimo braku możliwości ponownego rozpatrywania przebiegu sprawy pod kątem bezczynności organu, z przyczyny, o której mowa wyżej (lis pendens), należy zauważyć, iż niektóre przejawy działań lub zaniechań organu mogą być oceniane zarówno w aspekcie bezczynności, jak i przewlekłości kontrolowanego postępowania. Do tego rodzaju działań z pewnością należy fakt pozostawienia wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. (pismem z dnia 16 kwietnia 2015 r.), a następnie wycofanie się przez organ z tego sposobu zakończenia sprawy. Powyższe działanie organu było bezsprzecznie niezasadne i skutkowało zarówno bezczynnością, jak i przewlekłością postępowania administracyjnego. Z pewnością nie było to działanie ani racjonalne, ani celowe. Długie przerwy między podejmowanymi działaniami organu oraz kilkukrotne wyznaczanie terminów zakończenia sprawy, co do zasady przez organ niedotrzymywane, również nie mogą być zakwalifikowane jako celowe czynności, zmierzające wprost do załatwienia sprawy w formie decyzji. Z uwagi na powyższe, w myśl art. 58 § 1 pkt 4 oraz art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak na wstępie, orzekając o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.