I OSK 216/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 568/15 w sprawie ze skargi T. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt I SAB/Wa 568/15 oddalił skargę T. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy przyjętym przez Sąd I instancji: Wnioskami z dnia 7 lutego oraz z dnia 3 marca 2014 r. T. G. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o przyznanie pomocy w formie bonów do baru, refundację zakupu leków, środków czystości, środków higieny osobistej, dożywianie, kartę telefoniczną, zakup ręczników. Po rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 lutego 2014 r. organ I instancji decyzjami z dnia 18 marca 2014 r.: - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na ręczniki, - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na kartę telefoniczną, - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków higieny osobistej, - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup środków czystości, - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup żywności, - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na refundację zakupu leków, - odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego w formie talonów do baru. Natomiast po rozpatrzeniu wniosku z dnia 3 marca 2014 r. organ I instancji decyzjami z dnia 18 marca 2014 r. odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na refundację zakupu leków oraz odmówił przyznania specjalnego zasiłku celowego na zakup leków. Pismem z dnia 14 marca 2014 r. T. G. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zażalenie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 7 lutego 2014 r. oraz z dnia 3 marca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] uznało zażalenie za nieuzasadnione. Na powyższe postanowienie T. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2164/14 odrzucił skargę T. G. przyjmując, że sprawa nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych kognicji sądu administracyjnego, a obowiązujący stan prawny nie upoważnia do zakwalifikowania przedmiotowej skargi do spraw, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Jest to bowiem skarga na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r., nr KOC/1974/Op/12, wydane na podstawie art. 37 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 119/15 uchylił postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi wskazując, że niezależnie od przedmiotu zaskarżenia określonego literalnie w skardze, zarzuty strony odnoszą się do bezczynności organu administracji publicznej. W razie wątpliwości co do żądania strony Sąd I instancji powinien wezwać skarżącą do określenia przedmiotu zaskarżenia. Na wezwanie do sprecyzowania przedmiotu skargi w piśmie procesowym z dnia 27 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej podał, że skarga dotyczy przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ – gminę m.st. Warszawy, za pośrednictwem jednostki organizacyjnej, tj. Centrum Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] – sygn. akt [...]. W odpowiedzi na tak sprecyzowaną skargę, w piśmie z dnia 18 września 2015 r. organ I instancji wniósł o uznanie jej za nieuzasadnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy, dziewięcioma decyzjami z dnia 18 marca 2014 r. organ I instancji odmówił przyznania pomocy, o którą wnosiła skarżąca we wnioskach z dnia 7 lutego oraz 3 marca 2014 r., dotyczących przyznania pomocy w formie zasiłku celowego na szereg wymienionych w tych wnioskach potrzeb zgłaszanych przez skarżącą. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi, czyli na dzień 9 czerwca 2014 r. organ I instancji rozpatrzył już wnioski skarżącej o przyznanie pomocy wskazanymi decyzjami z dnia 18 marca 2014 r. i nie pozostawał w bezczynności. Sąd I instancji stwierdził, że skoro Prezydent m.st. Warszawy w dacie rozpoznawania sprawy przez Sąd, a nawet w dacie wniesienia skargi załatwił sprawy, to należy uznać, że nie pozostawał w bezczynności ani w momencie wnoszenia skargi, ani tym bardziej w momencie wyrokowania przez Sąd. Sąd uznał zatem, że złożona w tym zakresie skarga jest bezzasadna. Sąd I instancji odniósł się także do kwestii przewlekłości prowadzenia postępowania. Wyjaśnił, że przez przewlekłość należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. W ocenie Sądu taka sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Data wydania decyzji, czyli dzień 18 marca 2014 r. wskazuje bowiem, że jeśli chodzi o rozpatrzenie wniosku z dnia 3 marca 2014 r., to organ dokonał tego w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Natomiast w sprawie wniosków zawartych w piśmie skarżącej z dnia 7 lutego 2014 r. czas ich rozpatrywania wyniósł 38 dni, czyli z przekroczeniem miesięcznego terminu, określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Jednakże Sąd uznał, że biorąc pod uwagę fakt, iż skarżąca dopiero w dniu 4 marca 2014 r. zgodziła się na przeprowadzenie w dniu 10 marca 2014 r. wywiadu środowiskowego, o przyczynach zwłoki była w trybie art. 36 § 1 k.p.a. powiadomiona pismem z dnia 20 lutego 2014 r., organ dotrzymał nowego wyznaczonego terminu (do dnia 30 marca 2014 r.), to nie ma podstaw do uznania, że w rozpatrywanej sprawie organ I instancji działał przewlekle. W skardze kasacyjnej T. G., reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła wyrok Sądu w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Na podstawie art. 182 § 1 i 2 p.p.s.a. wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 151 oraz art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 oraz art. 7 i 8 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ I instancji działał przewlekle, a w konsekwencji oddalenie skargi podczas, gdy już z treści przepisów art. 35 § 1 i 3 k.p.a. wyraźnie wynika termin 30 – dniowy do załatwienia sprawy, a w przedmiotowej sprawie wniosek skarżącej został rozpatrzony przez organ w terminie przekraczającym ten okres co sprawia, że postępowanie prowadzone przez Prezydenta m. st. Warszawy było przewlekłe i skarga powinna być uwzględniona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie ze standardami wypracowanymi przez orzecznictwo, nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie jest usprawiedliwiona. Wskazano, że wniosek złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą nie należał do szczególnie zawiłych, zatem zachowanie przez organ 30 – dniowego terminu było możliwe. Skoro zatem Prezydent m. st. Warszawy nie zachował tego terminu, to postępowanie toczyło się w sposób przewlekły. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a pełnomocnik na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zwrócił się o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym, co jest równoznaczne ze zrzeczeniem się rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 sierpnia 2015 r., a to ze względu na normę intertemporalną art. 2 ustawy z 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658). Zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą art. 151 i art. 2 p.p.s.a oraz przepisów postępowania administracyjnego art. 35 § 1 i 3 oraz art. 7 i 8 k.p.a. Nie jest zrozumiały zarzut dotyczący art. 2 p.p.s.a, zgodnie z którym do rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych powołane są sądy administracyjne. Nie zakwestionowano w skardze ani charakteru sprawy, ani właściwości sądu administracyjnego, zatem brak podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji przepis ten naruszył. Natomiast przepis art. 151 p.p.s.a. reguluje rozstrzygnięcie sądu i zasadność oddalenia skargi zależy od skuteczności naruszenia pozostałych przepisów postępowania. Nie jest uzasadniona argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. Niewątpliwie organy winny działać bez zbędnej zwłoki, a art. 35 § 3 k.p.a. określa terminy do załatwienia spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, co miało miejsce w niniejszej sprawie. W przypadku postępowania przed organem I instancji termin ten wynosi 1 miesiąc. Argumentacja skargi kasacyjnej pomija jednak przepis art. 35 § 5 k.p.a., który przewiduje, że do terminów załatwienia spraw nie wlicza się między innymi okresów opóźnienia spowodowanych z winy strony. Zgodnie natomiast z art. 36 § 1 k.p.a. niezałatwienie sprawy w terminie wymaga powiadomienia strony i wskazania nowego terminu. Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, że opóźnienie nie było spowodowane okolicznościami leżącymi po stronie organu, lecz wynikało z oporu strony wobec konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w związku ze złożonymi wnioskami. Ustaleniom tym w skardze kasacyjnej nie zaprzeczono. Nie naruszył zatem Sąd I instancji art. 35 § 1 i 3 k.p.a., skoro uznał, że w sprawie miał zastosowanie art. 35 § 5 k.p.a., a organ dopełnił obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. W takich okolicznościach faktycznych nie było podstaw do uznania, że wydanie decyzji w dniu 18 marca nastąpiło w sytuacji przewlekłości postępowania. Nie wykazano także w skardze kasacyjnej, że prowadzone przez organ czynności pod postacią wywiadu środowiskowego były zbędne lub pozorne. Niewątpliwie stanowiły one konieczny etap postępowania wyjaśniającego w sprawie przyznania pomocy społecznej. Nie zostały także w skardze kasacyjnej wykazane podstawy do formułowania zarzutów naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. Przepis art. 7 k.p.a. zawiera kilka norm, składających się na zasadę prawdy w postępowaniu administracyjnym. Nie określono w skardze kasacyjnej, która z nich została naruszona przez organ, w szczególności nie wykazano jakich czynności niezbędnych organ zaniechał. Jak wyżej wskazano, dopełniono obowiązku z art. 36 § 1 k.p.a. Nie określono także, jakie czynności organu są podstawą do stawiania zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji rozpoznawał skargę na bezczynność, a nie na decyzję w sprawie zasiłku, stąd zarzuty naruszenia wskazanych zasad postępowania winny odnosić się do kwestii terminowości załatwienia wniosku. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji dotyczące zachowania ustawowych terminów jest prawidłowe, zatem także zarzuty dotyczące zachowania zasad ogólnych postępowania nie mogły odnieść skutku. W konsekwencji nie naruszył Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. oddalając skargę. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjnym na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. i do tego sądu winien być kierowany wniosek pełnomocnika wraz ze stosownym oświadczeniem.