I OSK 2522/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 472/16 w sprawie ze skargi B. Z. postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. 8 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2016r., sygn. akt II SA/Wa 472/16, oddalił skargę B. Z. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W jego uzasadnieniu Sąd ten wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w wyniku złożenia przez B. Z. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od postanowienia z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...], o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ podniósł, że postępowanie w przedmiocie przyznania B. Z. świadczenia w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.), zostało zawieszone z uwagi na złożone przez wnioskodawcę odwołanie od decyzji organu rentowego o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Fakt ten powoduje, że do czasu zakończenia tamtej sprawy zachodzi podstawa do zawieszenia niniejszego postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z. zakwestionował ww. postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, uznając je za krzywdzące, niezrozumiałe i nieuwzględniające jego tragicznej życiowej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Wyjaśnił, że dopóki nie zostanie ostatecznie ustalone, czy skarżący jest uprawniony do świadczeń w trybie ustawowym, dopóty nie ma możliwości rozpoznawania sprawy świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ jego przyznanie jest możliwe tylko wobec osób, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń ustawowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił tę argumentację, wskazując że przed wystąpieniem przez skarżącego z wnioskiem o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku nie została ostatecznie rozstrzygnięta kwestia istnienia, bądź braku, jego uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jak wynika bowiem z akt sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. odmówił wnioskodawcy prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z ogólnego stanu zdrowia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez B. Z. do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K., który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2015 r. oddalił odwołanie. Od powyższego wyroku skarżący złożył apelację, a po jej oddaleniu wyrokiem Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] grudnia 2015 r., wniósł kasację. Ponadto decyzją z dnia [...] października 2015 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. odmówił skarżącemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy. Od tej decyzji B. Z. złożył odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Obecnie postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone. Zdaniem Sądu I instancji w zaistniałej sytuacji skarżący bezpodstawnie kwestionuje zasadność postanowienia zawieszającego inicjowane przez niego postępowanie administracyjne w sprawie o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, bowiem wynik sprawy przed sądem powszechnym może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie jego wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Skoro przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od niespełnienia warunków ustawowych do uzyskania prawa do emerytury lub renty, zaś skarżący tych praw obecnie dochodzi w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w K., to jest oczywiste, że wynik toczącej się sprawy mieści się w kategorii zagadnienia wstępnego, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zachodzi bowiem związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, a opisanym zagadnieniem wstępnym. Wobec zatem łącznego wystąpienia w sprawie wszystkich trzech przesłanek obligujących organ administracji do zawieszenia postępowania z urzędu, tj. postępowanie jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej jego przedmiotem zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd i zagadnienie wstępne nie zostało rozstrzygnięte, Sąd meriti uznał, że zaskarżone postanowienie prawa nie narusza. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego wyroku. Zaskarżył go skargą kasacyjną B. Z., zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy z 17 grudnia 1978 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie, na obecnym etapie postępowania, nie zachodzą przesłanki pozwalające na rozstrzygnięcie wniosku Skarżącego w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku i w konsekwencji zawieszenie toczącego się postępowania w powyższym zakresie; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaszły przesłanki wskazujące na potrzebę uchylenia zaskarżonego postanowienia, gdyż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, b) art. 145 pkt 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki skutkujące wydaniem przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznym postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania B. Z. świadczenia w drodze wyjątku, podczas gdy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W oparciu o te podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o przyznanie jego pełnomocnikowi kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Nadto, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekła się w jego imieniu przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka wskazała, że brak jest podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie, na jej obecnym etapie, nie zachodziły przesłanki do kontynuowania postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, a tym samym brak jest podstaw do uznania, iż nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji w powyższym zakresie. Podkreślono, iż w chwili zawieszenia postępowania skarżący spełniał wszelkie przesłanki zakreślone treścią art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS mogące skutkować wydaniem decyzji. Ponadto, że postanowienie w przedmiocie zawieszenia niniejszego postępowania jest niezwykle krzywdzące. Skarżący kasacyjnie został bowiem uznany przez lekarza orzecznika ZUS za osobę całkowicie niezdolną do pracy. Poza tym nie posiada żadnych źródeł przychodu, nie otrzymuje także żadnego wsparcia, w tym finansowego od rodziny czy też przyjaciół. Wszystkie ww. czynniki, tj. niezdolność do pracy oraz brak możliwości uzyskania pomocy od innych osób powodują, iż znajduje się w tragicznej sytuacji życiowej, w tym również materialnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do jej zarzutów zauważyć nadto należy, że w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a., poza wymaganiami, o których mowa w § 1, skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie zrzekła się w jego imieniu rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.). Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w sprawie skarga kasacyjna powołała się na obie podstawy, co wymusza w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podstawy naruszenia przepisów postępowania. Jest ona nietrafna. Nieprawidłowy jest pogląd autorki skargi kasacyjnej, jakoby Sąd meriti dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten reguluje sposób i formę rozstrzygnięcia w wypadku zajścia określonych tam sytuacji. Zatem jego zastosowanie jest wynikiem wnioskowania dokonanego na bazie ustalonego stanu faktycznego i rozważań prawnych, przeto naruszenie go może mieć miejsce wówczas, gdyby Sąd bądź zastosował inną formę rozstrzygnięcia, do czego w sprawie nie doszło, albo gdyby mimo legalności decyzji czy postanowienia, je uchylił. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu musi skutkować możliwością` istotnego wpływu na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. W przeciwnym wypadku dochodzi do oddalenia skargi na mocy art. 151 P.p.s.a. Zatem uznanie tego zarzutu za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA), czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Jest to bowiem przepis tzw. wynikowy, wymagający powiązania go z innym przepisem, tu należącym do kategorii przepisów procesowych. Co prawda autorka skargi kasacyjnej w drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania powiązała ten przepis z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ale zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego użyte w tym przepisie jest sporne. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Z omawianego przepisu wynika ponadto, że zagadnienie to powinno być przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do K.p.a., uw. 5 do art. 97, LEX/el, 2015). Wskazać więc należy, że zagadnienie wstępne musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Zatem chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie głównej od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Innymi słowy, chodzi o sytuację, kiedy zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze w ogóle rozstrzygnięte orzeczeniem ostatecznym, czy prawomocnym, a nie o to, jak zostało rozstrzygnięte. Jak trafnie przyjął Sąd meriti, taka sytuacja zachodzi w tej sprawie, gdyż spoczywanie sprawy o przyznanie świadczenia wyjątkowego może mieć miejsce m.in. wówczas, gdy strona dochodzi uprawnień do świadczeń w trybie "zwykłym". Bowiem jedną z przesłanek przyznania renty w drodze wyjątku jest brak prawa do świadczeń "zwykłych". Jeżeli zatem niewadliwie ustalono, iż w toku pozostaje postępowanie co do tego prawa do renty z tytułu ustawowego, bo zapadłe w tej materii decyzje i wyroki są przedmiotem dalszego procedowania, to wyniki tych postępowań niewątpliwie mają wpływ na wynik sprawy niniejszej. W konsekwencji czego zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. było prawidłowe. Przechodząc w tym miejscu do zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że w zasadzie nie doszło w sprawie do jego stosowania, poza tylko podniesioną wyżej kwestią przesłanek art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy z 17 grudnia 1998r., zatem w zasadzie zarzut ten jest przedwczesny. Przeto tylko w tym zakresie podlegał tu ocenie. Jak to już wskazano, jednym z warunków, który musi być spełniony aby owo świadczenie zostało przyznane jest niespełnianie wymogów ustawowych do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji istnienie bądź nieistnienie po stronie skarżącego uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym nie jest aktualnie wyjaśnione. Nie zostały bowiem prawomocnie zakończone postępowania sądowe wszczęte przez skarżącego przed sądami powszechnymi: sprawa dotycząca prawa skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy z ogólnego stanu zdrowia jest na etapie kasacji w Sądzie Najwyższym, natomiast od decyzji w sprawie dotyczącej prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy w związku z wypadkiem przy pracy skarżący złożył odwołanie do Sądu Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w K. Nie ulega zatem wątpliwości, że od wyniku w/w postępowań zależeć będzie spełnienie przez skarżącego jednego z warunków uzasadniających przyznanie mu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Nie sposób zatem uznać, jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, że zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie nie było konieczne. W okresie zawieszenia postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej nie podejmuje zwykłych czynności proceduralnych, a może jedynie podejmować czynności niezbędne w celu zapobieżenia niebezpieczeństwom dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnym szkodom dla interesu społecznego powstałym po zawieszeniu postępowania (art. 100 § 2 K.p.a.). W takiej sytuacji załatwia on sprawę, rozstrzygając zagadnienie wstępne we własnym zakresie. W niniejszej sprawie taka okoliczność nie zachodzi. Skoro bowiem B. Z. nie godzi się z rozstrzygnięciami organów i sądów powszechnych w przedmiocie przysługującego mu prawa do renty w trybie zwykłym i zaskarża te rozstrzygnięcia w kolejnych instancjach, to musi się liczyć się z tym, że ma to wpływ na przebieg postępowania z wniosku o przyznanie renty w trybie nadzwyczajnym i skutkuje zawieszeniem tego postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań przed sądami powszechnymi. Obie kategorie spraw w zasadzie wykluczają się wzajemnie. W tym stanie rzeczy niepodobna zarzucić Sądowi I instancji naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu prawa materialnego ani przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Nie orzekł natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jako że w tej materii wyłącznie właściwe są wojewódzkie sądy administracyjne. ----------------------- 3