IV SA/Wa 3789/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2016 r. na rozprawie sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. Nr [...] w przedmiocie: odmowy ustalenia odszkodowania p o s t a n a w i a odrzucić skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Prezydent [...] odmówił ustalenia odszkodowania za grunt położony w [...] w rejonie ul. [...], stanowiący działki ewidencyjne nr [...]. Wniosek o ustalenie i wypłatę na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowania za w/w grunty wydzielone pod drogi oznaczone na rysunku planu symbolami [...] i [...] złożył pismem z dnia 12 maja 2013r. pan Z.S., w którego imieniu działał adwokat J.M. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez wnioskodawcę, Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu, gdyż Prezydent [...] nie jest uprawniony do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego. Stosownie do treści art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012r,, poz. 270 z późn. zm.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zasadnicze więc znaczenie dla przyznania legitymacji skargowej ma posiadanie interesu prawnego. Co do zasady uprawnienie do wniesienia skargi przysługuje podmiotowi, który brał udział w postępowaniu administracyjnym ze względu na przysługujący mu według art. 28 K.p.a. interes prawny. Prezydent [...] nie może być stroną postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia i wypłaty na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 98a oraz art. 99 ww. ustawy, a więc postępowania w którym wydał decyzję działając jako organ pierwszej instancji. Pogląd taki wyrażony został w postanowieniu tutejszego Sądu z dnia 15 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 397/16 i Sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni pogląd ten podziela wraz z argumentacją przywołaną na jego poparcie. Według art. 98 ust. 3 ww. ustawy za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, które przeszły z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zgodnie z art. 129 ust. 1 i 5 ustawy odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w odrębnej decyzji w tym przedmiocie. Stosownie do treści art. 132 ust. 5 ustawy do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości zobowiązany jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. W przedmiotowej sprawie Prezydent [...] sprawujący funkcję starosty wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję odmawiającą ustalenia odszkodowania, który to przedmiot jak wskazano wyżej należy do zadań starosty. Wykonując kompetencję starosty do władczego rozstrzygnięcia sytuacji prawnej innego podmiotu, pełnił więc wyznaczoną przez obowiązujące przepisy rolę organu administracji publicznej jako organu pierwszej instancji. Ta rola w istocie kończy się z chwilą wydania rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, by prezydent miasta w tym samym postępowaniu występował w roli organu pierwszej instancji, do czego zobowiązują go przepisy, a następnie jako przedstawiciel gminy kwestionujący rozstrzygnięcie organu odwoławczego, a więc strona postępowania. Prowadziłoby to bowiem do niedopuszczalnej zamiany ról, w ewentualnie ponownie toczącym się postępowaniu na skutek sądowej kontroli rozstrzygnięć wydanych przez organy, w którym prezydent miasta powracałby do roli organu pierwszoinstancyjnego, a następnie w sposób dowolny mógłby przyjmować rolę strony, gdyby ponownie nie godził się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, iż właściwy status organu jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania nie zależy od wyboru tej jednostki, ale wynika z przepisów prawa. Konsekwencją wykonywania zadania zleconego z zakresu administracji publicznej powierzonego staroście jest brak możliwości powoływania się w dalszym toku postępowania na istnienie własnego interesu prawnego stanowiącego przesłankę do bycia stroną postępowania, ze względu na okoliczność, że obowiązek wypłaty odszkodowania ustalanego decyzją obciąża gminę, którą prezydent reprezentuje. Wykonując zadania z zakresu administracji publicznej organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają własnego interesu, ani nie realizują w ten sposób celu danej jednostki samorządu terytorialnego lecz służą realizacji interesu prawnego stron postępowania. W tym miejscu godzi się wskazać, że pogląd o niedopuszczalności łączenia przez ten sam podmiot w postępowaniu administracyjnym roli administrowanego i administrującego został wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1G lutego 2016r. o sygn. akt I OPS 2/15, którym sąd rozpoznając przedmiotową sprawę jest związany. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że "... powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że "W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji". Dobitnie zaznaczyć należy, iż w rozpoznanej sprawie Prezydent [...] nie był stroną postępowania administracyjnego, lecz organem rozstrzygającym indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej. Nie przysługuje mu zatem legitymacja do złożenia skargi na sądu administracyjnego, bowiem nie jest dopuszczalne łączenie roli strony oraz organu administracji publicznej. Przeciwne stanowisko podważałoby obiektywizm organu w prowadzeniu postępowania administracyjnego i prowadziło do przyznania jednostce samorządu terytorialnego szerszej ochrony, aniżeli przysługuje podmiotom, których interesom ma służyć wykonując zadania z zakresu administracji publicznej i o których sytuacji prawnej samodzielnie rozstrzyga. W ocenie sądu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a skarga jest niedopuszczalna. Brak legitymacji procesowej do wniesienia skargi jest na tyle oczywisty, że nie wiąże się z potrzebą dokonywania ustaleń w postępowaniu merytorycznym w zakresie posiadania przez organ interesu prawnego w odniesieniu do skarżonej decyzji organu odwoławczego. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.