IV SA/Wa 2062/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska sędzia WSA Tomasz Wykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez P.H. - [...] w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], ustalającej Przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 14 551,00 zł za przekroczenie w okresie od dnia 13.08.2014 r. do dnia 5.12.2014 r. warunków ustalonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla [...] w [...]. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. ustalił Przedsiębiorstwu [...] S.A. w [...] administracyjną karę pieniężną w kwocie 14 551,00 zł za przekroczenie w okresie od dnia 13.08.2014 r. do dnia 5.12.2014 r. warunków ustalonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla [...] w [...]. Odwołanie od ww. decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska złożył P.H. - [...] w [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska analizując akta sprawy stwierdził, że wniesione odwołanie podpisała osoba, która zgodnie z odpisem z rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego nie jest uprawniona do reprezentowania strony. Działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., organ odwoławczy pismem z dnia 24 marca 2015 r. wezwał stronę do uzupełnienia braków formalnych odwołania poprzez nadesłanie dokumentu, z którego wynikałoby, że osoba, która podpisała odwołanie jest uprawniona do reprezentowania strony, w terminie siedmiu dni pod rygorem stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. W tych okolicznościach, po wezwaniu strony do uzupełnienia braków formalnych środka odwoławczego, zostało wydane opisane na wstępie postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że strona odebrała wezwanie do uzupełniania braków formalnych podania w dniu 30 marca 2015 r., jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru. Od tej daty rozpoczął bieg siedmiodniowy termin do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Strona nie odpowiedziała na powyższe wezwanie. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych. Zdaniem organu, skoro w przedmiotowej sprawie odwołanie zostało podpisane przez osobę niemającą do tego legitymacji i brak ten nie został uzupełniony w zakreślonym terminie, należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Z tego względu Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie rozpoznał sprawy merytorycznie, lecz zastosował się do dyspozycji art. 134 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciło naruszenie przepisów postępowania mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. oraz art. 65 § 2 k.p.a. w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie zachodziły podstawy do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r., - art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż stanowił on podstawę prawną do uznania za niedopuszczalne odwołania skarżącego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania poprzez przesłanie dokumentu, z którego wynikałoby, że osoba, która podpisała odwołanie jest uprawniona do reprezentacji strony, zostało odebrane przez skarżącego w dniu 30 marca 2015 r. Skarżący w dniu 2 kwietnia 2015 r. nadał w placówce pocztowej listem poleconym upoważnienie dla P.H. - [...] w [...], przesyłając je do siedziby [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z siedzibą w [...]. Skarżący zarzucił, że zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego je do usunięcia braków formalnych w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jedynym rygorem nieusunięcia braków formalnych, jaki przepis ten przewiduje, jest rygor pozostawienia podania bez rozpoznania, natomiast organ w niniejszej sprawie zastosował w wezwaniu z dnia 24 marca 2015 r. rygor nieznany Kodeksowi postępowania administracyjnego. Ponadto skarżący dodał, że w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że niezłożenie przez pełnomocnika stosownego upoważnienia powoduje konieczność wezwania samej strony do podpisania odwołania (art. 63 § 3 k.p.a.) na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., pod rygorem pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Zdaniem skarżącego, z tych względów uznać należy, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. stanowiło naruszenie tego przepisu poprzez niewłaściwe zastosowanie. Niezależenie od powyższego skarżący wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2015 r., zachowując termin zakreślony przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w wezwaniu doręczonym w dniu 30 marca 2015 r., nadał w Urzędzie Pocztowym pisemne upoważnienie dla P.H. - [...] w [...] do reprezentowania skarżącego, przy czym dokonał tego nie na adres Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, lecz na adres organu I instancji, tj. [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...]. Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 65 § 2 k.p.a., podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. W ocenie skarżącego, złożenie upoważnienia do organu I instancji zamiast bezpośrednio do organu II instancji, przy zachowaniu zakreślonego przez wzywającego siedmiodniowego terminu, nie powinno powodować negatywnych skutków dla strony. Ponadto, z wezwania Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 24 marca 2015 r. nie wynikało, na jaki adres uzupełnienia należy dokonać, a mając na względzie powołanie się w tym wezwaniu na odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...], można było zasugerować się, iż należało przedmiotowy brak uzupełnić za pośrednictwem organu pierwszej instancji. W ocenie skarżącego, przedmiotowe odwołanie zostało złożone przez osobę upoważnioną do działania w imieniu spółki Przedsiębiorstwo [...] S.A. z siedzibą w [...], zatem brak było podstaw do wydania w tej sprawie postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności przedmiotowego odwołania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ stwierdził, że w wezwaniu wskazano wyraźnie, jaki brak formalny należy uzupełnić. Strona skarżąca w odpowiedzi przesłała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska upoważnienie wystawione dla [...] P.H. datowane dnia 2 marca 2015 r., tj. po dacie złożenia odwołania. Ponadto upoważnienie zostało sformułowane ogólnikowo, bez wskazania celu jego przekazania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Z tego względu dokument ten został włączony do akt dotyczących strony skarżącej, pozostających w siedzibie Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w [...] w Delegaturze w [...]. Główny Inspektor Ochrony Środowiska mógł zapoznać się z tym dokumentem dopiero po otrzymaniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, przedłożone upoważnienie nie obejmuje swoim zakresem umocowania dla [...] do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu administracyjnym. Odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska nie zostało zatem podpisane przez osobę upoważnioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przy czym na podstawie art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów administracji ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałyby uwzględnienie skargi. Kontroli Sądu podlegało postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez P.H. – [...] w [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2015 r., ustalającej Przedsiębiorstwu [...] S.A. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną za przekroczenie warunków ustalonych w decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2012 r. o pozwoleniu na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza dla [...] w [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. W przypadku negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, organ wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania albo postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Postanowienia te są ostateczne. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot nie mający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Brak legitymacji do wniesienia odwołania obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji (vide: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004 r.). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia braku formalnego odwołania skarżąca spółka nadesłała do [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska upoważnienie dla [...] – P.H., które zostało sformułowane w sposób ogólnikowy, bowiem obejmowało reprezentowanie spółki w sprawach dotyczących ochrony środowiska. Z treści upoważnienia nie wynikało, aby uprawniało ono do występowania przed organami administracji publicznej. W związku z tym organ prawidłowo uznał, że odwołanie zostało złożone przez osobę która nie legitymowała się pełnomocnictwem do działania w imieniu podmiotu, który składał odwołanie. Podkreślenia wymaga okoliczność, iż ww. upoważnienie było datowane na dzień 2 marca 2015 r., podczas gdy odwołanie zostało sporządzone w dniu 27 lutego 2015 r., a ponadto, ostatni dzień terminu do wniesienia odwołania przypadł dla skarżącej spółki na dzień 1 marca 2015 r. Upoważnienie zostało zatem udzielone zarówno po dniu sporządzenia odwołania, jak również po upływie terminu do wniesienia odwołania. Również z tego względu prawidłowość umocowania wnoszącego odwołanie do działania w imieniu skarżącej spółki może budzić istotne wątpliwości. Nadto, z akt sprawy wynika, że przedmiotowe upoważnienie zostało złożone bez pisma przewodniego, i do organu I instancji a nie organ wzywającego do uzupełnienia braków. W związku z tym organ pierwszej instancji pozostawił je w aktach, nie przekazując Głównemu Inspektorowi Ochrony Środowiska. Dopiero po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, organ odwoławczy miał możliwość zapoznania się z przedmiotowym dokumentem. W tych okolicznościach prawidłowo organ drugiej instancji ocenił, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nieupoważnioną do działania w imieniu skarżącej spółki, tj. przez podmiot nieuprawniony. Bez znaczenia pozostaje data przekazania podania przez organ niewłaściwy na adres organu właściwego skoro i tak złożone upoważnienie nie umocowywało P.H. do działania w imieniu skarżącego w postępowaniu administracyjnym tj. nie stanowiło upoważnienia do złożenia odwołania w toczącym się postępowaniu. Nawiasem mówiąc brak pisma przewodniego do upoważnienia, wobec wezwania do uzupełnienia braków pochodzącego od organu II instancji uzasadniało pozostawienie tego pisma przez organ I instancji w aktach sprawy. Organ I instancji po pierwsze nie wiedział że organ II instancji wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych odwołania a po drugie to sama strona nie zadbała o to aby upoważnienie trafiło do organu wzywającego. Art. 65 § 1 K.p.a. nie mógł być w takim wypadku zastosowany. Nawet przyjmując, że organ I instancji powinien przekazać sprawę do organu właściwego (tylko jakiego skoro strona nie wskazała dlaczego składa upoważnienie), to i tak okoliczność ta nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia skoro upoważnienie nie było prawidłowe (nie stanowiło wykonania wezwania do usunięcia braków odwołania). Ma rację skarżący, że z art. 64 § 2 K.p.a. wynika, że w przypadku gdy strona mimo wezwania, nie usunie w terminie braków, organ powinien pozostawić pismo bez rozpoznania to jednak nie odnosi się to do sytuacji w której organ stwierdzi, że podmiot który złożył odwołania nie ma legitymacji do występowania w imieniu strony. W takim wypadku bowiem zastosowanie ma art. 134 K.p.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.