II OW 13/16

Dnia 12 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Łasin o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy Łasin a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego Powiatu Grudziądzkiego w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. K. o podjęcie czynności kontrolnych i nadzorczych związanych z domniemaną samowolą budowlaną postanawia: oddalić wniosek. Pismem z dnia 1 lutego 2016 r. (data stempla pocztowego) Burmistrz Miasta i Gminy Łasin wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) Powiatu Grudziądzkiego w przedmiocie podjęcia czynności kontrolnych i nadzorczych związanych z domniemaną samowolą budowlaną dokonaną przez J. C. na działce nr [...] w [...] przy ul. [...], poprzez wskazanie PINB Powiatu Grudziądzkiego jako organu właściwego do rozpoznania podania E. K. W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w dniu 10 grudnia 2015 r. (data wpływu do organu) do PINB w Grudziądzu wpłynęło pismo E. K. o podjęcie przez ww. organ czynności sprawdzających i kontrolnych związanych z dokonanymi przez J. C. pracami ziemnymi na działce nr [...] położonej w [...][...] przy ul. [...]. Z treści tego pisma wynika, że dokonane zostało podwyższenie terenu, które powoduje spływanie na działki sąsiednie znacznych ilości wody. Dalej Burmistrz wskazał, że PINB Powiatu Grudziądzkiego, nie dokonując żadnych faktycznych czynności sprawdzających, działając na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23, dalej K.p.a.), uznał się niewłaściwym do załatwienia niniejszej sprawy i przekazał ją do Burmistrza Miasta i Gminy Łasin. W ocenie Burmistrza błędnie PINB Powiatu Grudziądzkiego stwierdził, że do jego kompetencji nie należy sprawa niwelacji terenu (choć o taką niwelację nie wystąpił zainteresowany), ponieważ nie jest to etap przygotowawczy do rozpoczęcia budowy i nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W związku z tym Burmistrz Miasta i Gminy Łasin wnosi o ustalenie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest PINB Powiatu Grudziądzkiego. W odpowiedzi PINB Powiatu Grudziądzkiego wskazał, że sprawa podwyższenia terenu działki nr [...] usytuowanej w obrębie ewidencyjnym Miasto Łasin nie miała swojego początku w postaci wniosku E. K. z dnia 10 grudnia 2015 r. skierowanego do tego organu. PINB Powiatu Grudziądzkiego dalej podnosi, że w dniu 24 lipca 2015 r. wpłynęło pismo Burmistrza Miasta i Gminy Łasin z dnia 21 lipca 2015 r. znak IBG.90.1.2015 w sprawie podwyższenia terenu działki ew. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym Miasta Łasin. W treści pisma Burmistrz wskazywał, że powodowany pismami mieszkańców - właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...], należącą do J. C., zwraca się z wnioskiem o sprawdzenie działki ewidencyjnej nr [...] położonej przy ul. [...] w [...], opierając się o § 29 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Badając ten wniosek PINB Powiatu Grudziądzkiego ustalił w oparciu o takie dokumenty, jak: wypis z rejestru gruntów z dnia 24 lipca 2015 r. (karta nr 2 akt adm.), mapa do celów informacyjnych obr. Miasto Łasin [...]: działka [...], skala 1:1000 (karta nr 3) oraz dokumentację fotograficzną tej działki (karty nr 4, 5, 6), że działka nr [...] jest działką niezabudowaną, z klasyfikacją gruntów jako RIVa - grunty orne i łąki trwałe ŁIV. Uwzględniając powyższe odpowiedzi udzielono Burmistrzowi Miasta i Gminy Łasin pismem z dnia 27 lipca 2015 r., znak PINB.46.29.2015. W piśmie tym poinformowano Burmistrza, że poruszane we wniosku zagadnienie - powodowanie spływu wód opadowych na działki sąsiednie w wyniku podnoszenia poziomu gruntu na działce nr [...] należy do obowiązków samorządu, a w art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej uPw) ustawodawca określił wręcz, że wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze określone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) zadania i kompetencje PINB Powiatu Grudziądzkiego uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia podania E. K. i przekazał go Burmistrzowi Miasta i Gminy Łasin zawiadomieniem z dnia 11 grudnia 2015 r., znak PINB.46.29.2015 wskazując na art. 65 § 1 K.p.a. Odpowiadając na zarzuty Burmistrza Miasta i Gminy Łasin zawarte w uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego PINB Powiatu Grudziądzkiego stwierdza, że są one bezzasadne. Wskazując na powyższe PINB Powiatu Grudziądzkiego wnosi o: 1. odrzucenie wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Łasin o wskazanie PINB Powiatu Grudziądzkiego jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy opisanej w podaniu E. K., ewentualnie 2. wskazanie Burmistrza Miasta i Gminy Łasin jako organu właściwego w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego nie ma uzasadnionych podstaw. Stosownie do art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. W zawisłej sprawie zaistniał negatywny spór kompetencyjny, bowiem zarówno Burmistrz Miasta i Gminy Łasin jak i PINB Powiatu Grudziądzkiego uznają się za organy niewłaściwe do rozpoznania podania E. K., w którym wnosi on o podjęcie czynności sprawdzających i kontrolnych związanych z dokonanym przez J. C. prac ziemnych na działce nr [...] położonej w Łasinie [...] przy ul. [...]. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, czy też sporu kompetencyjnego musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej (art. 7 K.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 w zw. z art. 151 Ppsa. Taki przypadek wystąpił w rozpoznawanej sprawie, bowiem jeżeli właściciel gruntu faktycznie zmienił stan wody na gruncie, a zwłaszcza kierunek odpływu znajdujący się na gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich, to sprawa winna toczyć się zgodnie z art. 29 ust. 3 uPw. Dopóki organy będące w sporze nie ustalą jednoznacznie stanu faktycznego sprawy, dopóty nie będzie możliwe ustalenie prawidłowej kwalifikacji prawnej i ustalenie właściwych organów do rozpoznania sprawy. Z akt sprawy nie wynika nawet, czy zostały przeprowadzone oględziny działki nr [...] i działki sąsiedniej. Wnoszący źródłowe podanie także nie sprecyzował wystarczająco czego ono dotyczy i nie został wezwany do określenia przedmiotu jego żądania. Z jednej strony wskazuje on na wykonanie na działce nr [...] nasypu (budowli ziemnej), która podlega literze prawa budowlanego i takie działanie określa jako samowolę budowlaną, z drugiej zaś strony podnosi, że owa "budowla ziemna" powoduje systematyczne zalewanie jego działki (nr [...]) wodami opadowymi. Tym samym nie zostało wyjaśnione, co jest w istocie przedmiotem sprawy. Uniemożliwia to dokonanie oceny, który organ jest właściwy do załatwienia sprawy objętej podaniem E. K. Oznacza to, że przed wystąpieniem do NSA z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Burmistrz Miasta i Gminy Łasin, któremu sprawa została przekazana powinien najpierw ustalić jednoznacznie przedmiot sprawy, w szczególności wyjaśnić, czego konkretnie domaga się wnoszący podanie. Niezbędne będzie ustalenie, czy wykonane prace związane były z powstaniem "budowli ziemnej" w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dopiero po wyjaśnieniu tego i określeniu przedmiotu sprawy można określić organ właściwy do jej rozpoznania. Należy bowiem zaznaczyć, że Sąd nie może dokonywać własnych ustaleń faktycznych, co do okoliczności, których wyjaśnienie należy do organu administracji. Mając powyższe względy na uwadze, skoro nie zostało wystarczająco wyjaśnione, co jest przedmiotem sprawy, wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest nieuzasadniony i podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 Ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.