IV SAB/Wr 175/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Julia Szczygielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2015 r. sprawy ze skargi F.B.N.P. we W. na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Okręgową Radę Adwokacką we W. do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia 15 czerwca 2015 r. w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; II. stwierdza, że bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej we W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Okręgowej Rady Adwokackiej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2015 r. F.B.N.P. we W. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżąca) zwróciła się do Okręgowej Rady Adwokackiej we W. (dalej ORA) o udostępnienie informacji poprzez podanie (imienne) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA za rok 2013. W odpowiedzi na powyższy wniosek ORA pismem z dnia 18 czerwca 2015 r., znak [...] poinformowała wnioskodawcę, że informacje o wysokości diet samorządowych nie stanowią informacji publicznej, dlatego żądane przez stronę informacje nie zostaną jej udostępnione. Jednocześnie poinformowano wnioskodawcę, że wspomniane pismo nie stanowi decyzji, albowiem nie można wydawać decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz.1198 ze zm.) dalej u.d.i.p. , jeśli sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Na poparcie swojego stanowiska odwołano się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pismem z dnia 24 czerwca 2015 r. wnioskodawca złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność ORA w sprawie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z dnia 15 czerwca 2015 r. wnosząc o zobowiązanie organu do jego załatwienia. Ponadto strona wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zgodnie ze spisem kosztów oraz poinformowanie na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a. – Ministra Sprawiedliwości o istotnym naruszeniu prawa przez ORA. Strona zarzuciła ORA naruszenie art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że informacje dotyczące działalności finansowej samorządu zawodowego adwokatów tj. wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA za rok 2013 – nie stanowią informacji o działalności organów samorządu zawodowego, o której mowa w tym przepisie. Wywiodła także zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p.. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że samorząd zawodowy (samorząd adwokacki) jest podmiotem, obowiązanym konstytucyjnie do udostępnienia informacji o swojej działalności, co wprost wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji, a działalność finansowa samorządu adwokackiego mieści się w oczywisty sposób w tym pojęciu. W odniesieniu do wniosku o zastosowanie instytucji sygnalizacji w trybie art. 155 p.p.s.a. skarżąca wskazała, że jest on uzasadniony w kontekście zarzucanych naruszeń norm o charakterze konstytucyjnym oraz z uwagi na fakt "blokowania dostępu do konkretnych informacji finansowych dot. działalności samorządu zawodowego i czerpania profitów pieniężnych przez adwokatów ulokowanych w prezydium ORA. W odpowiedzi na skargę ORA wniosła o jej odrzucenie, z tym uzasadnieniem, że pismo informacyjne o tym, że informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych, nie mieści się bowiem w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie alternatywnie wniosła o oddalenie skargi z tym uzasadnieniem, że ORA nie jest organem władzy publicznej, nie wykonuje funkcji publicznych w zakresie wykonywania przez nią zadań władzy publicznej i nie gospodaruje mieniem komunalnym lub Skarbu Państwa. Ponadto wskazała, że przyznanie członkom ORA diet samorządowych nie jest wykonywaniem władzy publicznej, diety wypłacane są ze składek samorządowych a nie ze środków Skarbu Pastwa ani mienia komunalnego, za uchwaloną zgodą członków tego samorządu. Następuje to bowiem w drodze arbitralnej decyzji organów samorządu zawodowego, która nie podlega kontroli władzy publicznej. Oba wnioski zostały poparte licznymi odwołaniami do poglądów wyrażonych w doktrynie oraz na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Dostęp do takiej informacji reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014r. poz. 782 ze zm.) zwana dalej u.d.i.p. F.B.N.P. we W. zwróciła się w trybie tej ustawy do ORA z żądaniem udostępnienia informacji publicznej poprzez podanie (imienne) wysokości diet wypłaconych poszczególnym członkom prezydium ORA za rok 2013. W odpowiedzi z dnia 18 czerwca 2015r., na powyższy wniosek, ORA wskazała, że powyższa informacja nie stanowi informacji publicznej i nie może być udostępniona. Tymczasem zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Jak słusznie zauważa skarżąca prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne przewidziano w Konstytucji RP w art. 61.Prawo obywateli do uzyskania informacji o działalności organów nie tylko władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, ale i organów samorządów gospodarczych i zawodowych przewidziano także w 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że obowiązane do udzielania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Czynności podejmowane przy realizacji tych zadań i dokumenty wytworzone w związku z nimi nie mogą mieć charakteru prywatnego. Na podstawie przepisów ustawy można wyróżnić dwie kategorie informacji informacje publiczne oraz informacje prywatne. Informacja prywatna obejmuje sprawy niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne) a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste. Tym samym, jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nawet jeśli znajduje się w aktach postępowania prowadzonego przez organ publiczny, to nie podlega ona udostępnieniu. Stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982r. Prawo o adwokaturze (t.j. Dz. U. z 2014r. poz. 635 dalej: ustawa o adwokaturze) adwokaci zorganizowani są na zasadach samorządu zawodowego zwanego dalej "Samorządem adwokackim". Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy zadaniem samorządu zawodowego adwokatury jest : 1) tworzenie warunków do wykonywania ustawowych zadań adwokatury; 2) reprezentowanie adwokatury i ochrona jej praw; 3) sprawowanie nadzoru nad przestrzeganiem przepisów o wykonywaniu zawodu adwokata; 4) doskonalenie zawodowe adwokatów i kształcenie aplikantów adwokackich; 5) ustalanie i krzewienie zasad etyki zawodowej oraz dbałość o ich przestrzeganie; 6) sprawowanie zarządu majątkiem samorządu adwokackiego i rozporządzanie nim. Z kolei w myśl art. 43 ust. 1 ustawy o adwokaturze okręgowa rada adwokacka wybiera ze swego grona jednego lub dwóch wicedziekanów, sekretarza, w razie potrzeby zastępcę sekretarza, a także skarbnika, którzy łącznie z dziekanem stanowią prezydium rady. Ponadto okręgowa rada adwokacka powołuje przewodniczącego i członków zespołu wizytatorów. Prezydium przygotowuje posiedzenia rady (ust.2). Wskazać należy nadto, że w art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną. Wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy, niepełny. Świadczy o powyższym użyte przez ustawodawcę sformułowanie "w szczególności". Art. 6 ust. 1 ustawy ustala zatem jedynie w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. O zakwalifikowaniu określonej informacji do rzędu informacji publicznej decyduje treść i charakter żądanej informacji. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p.), w szczególności o zasadach funkcjonowania organów samorządów zawodowych (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p) oraz majątku publicznego, w tym o majątku samorządów zawodowych (art. 6 pkt 5 lit. c ustawy).Nie ulega wątpliwości, że samorząd adwokacki, wbrew argumentacji tego organu, realizuje zadania publiczne, o których mowa w art. 3 ustawy prawo o adwokaturze, a sposób w jaki te zadania są realizowane nie może być uznany za działanie o charakterze innym niż publiczny. Jest to zgodne z art. 61 ust.1 Konstytucji RP, który stanowi, że podmiotowe prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Przywołać w tym miejscu należy przepis art. 17 ust.1 Konstytucji RP, który powierza samorządom zawodowym pieczę nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z powyższych regulacji wynika zatem, że pełnienie funkcji członka prezydium Okręgowej Rady Adwokackiej nie jest objęte sferą niepubliczną (prywatną), lecz stanowi realizację ustawowego zadania tego samorządu zawodowego, wynikającego z art. 3 ust.1 ustawy Prawo o adwokaturze w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd zawodowy wykonuje zatem w tym zakresie zadania publiczne także poprzez wyodrębniony na mocy art. 43 ustawy prawo o adwokaturze organ wewnętrzny o charakterze wykonawczym w postaci prezydium, którego członkowie dostają wynagrodzenie za pełnienie obowiązków, wypłacane z majątku samorządu zawodowego. Zatem żądana informacja co do faktu wysokości diet członków prezydium ORA jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust 1 pkt 5 lit. u.d.i.p. jako wiedza o majątku publicznym majątku samorządu zawodowego. Informacja ta bowiem wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania tego samorządu zawodowego, który w myśl art. 4 ust.1 pkt. 2 jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" .Wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art.1 ust.1 u.d.i.p. Zdania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy nie tylko ze względu użyteczność dla ogółu, a także z uwagi sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie. W rozpatrywanej sprawie nie sposób byłoby bowiem przyjąć, że informacja o wysokości diet członków prezydium ORA wypłacanych przecież z majątku ORA, dla którego źródłem finansowania są składki poszczególnych członków Rady ma charakter informacji prywatnej, co wykluczałoby możliwość skutecznego żądania jej udostępnienia i zastosowania do żądania uprawnionego przepisów ustawy. Samorząd adwokacki ma uregulowany sposób pobierania składek samorządowych od swoich członków. Osoba wpisana na listę adwokatów jest obowiązana uiszczać składki samorządowe. Samorząd zgromadził majątek korporacyjny i każdy jego członek jest uprawniony do szeregu świadczeń oraz do korzystania z majątku utworzonego przez poprzednie pokolenia. Nakłada to na organy samorządu obowiązek odpowiedniego gospodarowania i rozporządzania majątkiem za zachowaniem zasad przejrzystości co wynika chociażby z zaliczenia go do szerszej kategorii t.j. majątku publicznego. Adwokatura nie korzysta co prawda z form wsparcia publicznego, dotacji, funduszy przekazywanych przez Skarb Państwa, jednak jej majątek w sposób prawny zostaje przeznaczony do użytku publicznego w zakresie pełnego bądź ograniczonego korzystania z uwagi na cele ustawowe nałożone na ten samorząd. Z tych powodów jest zrozumiałe, że np. osoba uzyskująca dostęp do majątku czy też świadczeń oferowanych przez samorząd winna partycypować w kosztach jego uzyskania, utrzymania, gospodarowania ale i zarządzania obejmującego także wiedzę o sposobie wydatkowania. Domaganie się zatem przez skarżącą dostępu do informacji o wysokości diet poszczególnych członków prezydium ORA , które stanowiły informację publiczną, powodowało, że organ dysponujący nią miał obowiązek jej udostępnienia, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa (art. 5 ustawy). Jednak odmowa udostępnienia informacji publicznej musi przybrać formę decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy). Natomiast ocena dotychczasowych działań adresata wniosku, podjętych w celu załatwienia wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji publicznej uzasadnia zarzut jego bezczynności. Podkreślić należy, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot zobowiązany nie podejmuje żadnych działań wobec wniosku o udzielenie takiej informacji lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej, czy też nie podejmuje innej czynności uzasadnionej przepisami powołanej ustawy. Z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Wprawdzie w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust.1 u.d.i.p., adresat wniosku zareagował na wniosek i wystosował do uprawnionego informacyjnie pismo z dnia 18 czerwca 2015r. zawiadamiające o tym, że żądane przez niego informacje nie mają waloru informacji publicznej. Treść wspomnianego pisma jednoznacznie wskazuje na to, że ma ono charakter pisma informacyjnego, będącego reakcją podmiotu zobowiązanego na wniosek strony złożony w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Z jego treści wynika wprost, że adresat wniosku dokonał kwalifikacji prawnej żądanych przez stronę skarżącą informacji wskazując, że nie stanowią one informacji publicznej. Jeśli bowiem według oceny podmiotu zobowiązanego (ORA), informacja, której domaga się wnioskodawca nie ma takiego waloru, to odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej powinna nastąpić w formie pisma informacyjnego. Jak wykazano to wcześniej podmiot zobowiązany dokonał błędnej kwalifikacji żądanej informacji. Natomiast nie może o braku bezczynności w załatwieniu sprawy przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie jest do zaakceptowania bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 15 czerwca 2015 r. , bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona - nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych też względów nie mógł odnieść zamierzonego skutku zawarty w skardze wniosek o zastosowanie instytucji sygnalizacji uregulowanej w art. 155 p.p.s.a. Wystąpienie z sygnalizacją będzie uzasadnione w przypadku, gdy określone zachowanie organu sąd oceni jako rażąco naruszające obowiązujący porządek prawny lub gdy przyjęty w organie sposób postępowania siłą rzeczy prowadzi do wydania wadliwych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Konsekwencją niniejszego rozstrzygnięcia Sądu jest konieczność ponownego rozpatrzenia przez organ wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wskazanym wyżej, z uwzględnieniem oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.