II SA/Ol 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.B na decyzję Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 10 września 2015 r. M. B. złożyła oświadczenie, iż zawiesiła działalność gospodarczą na okres od dnia 30 kwietnia 2015r. do dnia 29 kwietnia 2017r. oraz, że prowadząc działalność gospodarczą nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż pracowała na podstawie umowy o pracę i osiągnęła dochód powyżej minimalnego wynagrodzenia. Starosta, decyzją z dnia "[...]", na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. "a" i "b", art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł o uznaniu M. B. z dniem 1 września 2015 r. za osobę bezrobotną, odmawiając przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 września 2015 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że z przedstawionych dokumentów wynika, iż M. B. zarejestrowała się jako osoba bezrobotna w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, a w takim przypadku zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy zasiłek przysługuje bezrobotnemu po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania. Od powyższej decyzji M. B. w dniu 9 października 2015 r. wniosła odwołanie, przekazane do Wojewody w dniu 21 października 2015 r. W odwołaniu zaskarżyła decyzję Starosty w części dotyczącej odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 1 września 2015 r. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 75 ust. 1 pkt 8 oraz art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że fakt zawieszenia działalności gospodarczej pozbawia osobę bezrobotną prawa do zasiłku, spełniającą przesłanki do jego nabycia z tytułu zatrudnienia na podstawie stosunku pracy. Uznała, że prawidłowa wykładania rzeczonych przepisów prowadzi do wniosku, że zarejestrowanie się przez osobę bezrobotną w urzędzie pracy w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia wykonywania tej działalności nie stanowi przesłanki negatywnej wyłączającej możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem zatrudnienia na podstawie stosunku pracy w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem. Stwierdziła, że organ pierwszej instancji wadliwie przyjął, iż spełniała negatywną przesłankę przewidzianą w art. 75 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy, wyłączającą możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia rejestracji, bowiem zarejestrowanie się w urzędzie pracy miało miejsce w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia wykonywania tej działalności, a w takim przypadku zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. Zauważa, że nabycie prawa do zasiłku nie jest uzależnione od opłacania przez nią składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni. Bowiem była zatrudniona przez co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania w urzędzie pracy i osiągała z tego tytułu co najmniej minimalne wynagrodzenie, od którego opłacano składki ZUS i na Fundusz Pracy. Wyraziła przekonanie, że organ pierwszej instancji wadliwie powiązał powyższe z wykonywaniem równolegle dodatkowej działalności, która nie miała żadnego wpływu na wypracowany okres składkowy. W ocenie odwołującej się nabyła ona prawo do zasiłku dla bezrobotnych z dniem zarejestrowania się w urzędzie pracy. Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że M. B. zarejestrowała się w PUP w dniu 1 września 2015 r., w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, co jest okolicznością bezsporną, potwierdzoną przez bezrobotną w dniu 10 września 2015 r. w złożonym oświadczeniu. W takim zaś przypadku zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 8 ww. ustawy o promocji zatrudnienia... prawo do zasiłku nie przysługuje. Natomiast w myśl art. 75 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w opisanym przypadku osoba bezrobotna spełniająca jednocześnie warunki, o których mowa w art. 71 ww. ustawy, może uzyskać prawo do zasiłku dopiero po upływie 90-dniowego okresu karencji. Posiadanie odpowiedniego okresu zatrudnienia stanowi bowiem przesłankę pozytywną, wymienioną w art. 71 cytowanej ustawy, do przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Bezsporne bowiem jest, że skarżąca w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy w dniu 1 września 2015 r. posiadała okres uprawniający do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, gdyż we wskazanych wyżej okresach była zatrudniona w różnym wymiarze czasu pracy w wymienionych wyżej instytucjach. Przeszkodę w przyznaniu skarżącej prawa do tego zasiłku stanowiło natomiast istnienie w dacie wydania decyzji przesłanki negatywnej, o której mowa w art. 75 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy. Skarżąca zarejestrowała się bowiem jako bezrobotna w okresie, zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej. W takim zaś przypadku, jak wskazywano wyżej, stosownie do art. 75 ust. 2 pkt 2 cytowanej ustawy, zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia rejestracji. Skargę na ww. decyzję wywiodła M. B., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że fakt zawieszenia działalności gospodarczej pozbawia osobę bezrobotną prawa do zasiłku, spełniającą przesłanki do jego nabycia z tytułu zatrudnienia na podstawie stosunku pracy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zarejestrowanie się przez osobę bezrobotną w urzędzie pracy w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej zawieszenia wykonywania tej działalności nie stanowi przesłanki negatywnej wyłączającej możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, która legitymuje się co najmniej 365-dniowym okresem zatrudnienia na podstawie stosunku pracy w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia poprzez jego zastosowanie i uznanie, że skarżącej przysługuje zasiłek dla bezrobotnych po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy, podczas gdy zasiłek dla bezrobotnych przysługuje od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy, - art. 71 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że zawieszenie działalności gospodarczej, z której nigdy nie były odprowadzane składki społeczne i Fundusz Pracy z powodu posiadania przez skarżącą zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i osiągania wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, stanowi przyczynę uzasadniającą odmowę przyznania zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, że prowadzenie działalności bez opłacania składek społecznych oraz na Fundusz Pracy nie jest podstawą do nabycia zasiłku dla bezrobotnych i tym samym zawieszenie takiej działalności nie może skutkować utratą takiego zasiłku, 2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 j.t. z późno zm., dalej jako: kpa) poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nie mających zastosowania w niniejszej sprawie, - art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie w przedmiotowej sprawie przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I instancji przez Starostę w dniu "[...]", pomimo, iż była ona dotknięta wszystkimi uchybieniami przepisów prawa materialnego wskazanymi wyżej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz., 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, w myśl postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), powoływanej dalej również jako "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem powyższych kryteriów wykazała, że decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. Kwestię uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2015 r. poz. 149 ze zm.), zwana dalej w skrócie również jako "ustawa o promocji zatrudnienia". W sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca z momentem zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy spełniła przesłanki do otrzymania statusu osoby bezrobotnej. Sporna jest natomiast kwestia, od kiedy skarżącej przysługuje zasiłek z tytułu bezrobocia. Zgodnie z art. 71 ust. 1 powołanej ustawy, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75 tej ustawy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto gdy w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni był zatrudniony lub wykonywał inną działalność zarobkową, wymienioną w pkt 2 powołanego art. 71 tej ustawy i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy (art. 71 § 1 pkt 2 a tej samej ustawy). Przy czym zastrzeżenie, określone przepisem art. 75 ustawy o promocji zatrudnienia, dotyczy nieprzysługiwania prawa do tego zasiłku między innymi dla tego bezrobotnego, który zarejestrował się jako bezrobotny w okresie, zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej (art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy). W takim przypadku zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania się w powiatowym urzędzie pracy. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, iż skarżąca, rejestrując się jako bezrobotna spełniła warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określone w art. 71 ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem z tytułu zatrudnienia legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku. W rozpoznawanej sprawie, organy obu instancji uznały jednak, że skarżąca, rejestrując się jako bezrobotna w dniu 1 września 2015 r, spełniała negatywną przesłankę przewidzianą w art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia, wyłączającą możliwość przyznania zasiłku dla bezrobotnych po upływie 7 dni od dnia rejestracji, bowiem zarejestrowanie się przez skarżącą w urzędzie pracy miało miejsce w okresie zgłoszonego do ewidencji działalności gospodarczej, zawieszenia wykonywania tej działalności. W takim przypadku – w ocenie organów obu instancji – zgodnie z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia, zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy. W ocenie Sądu, taka wykładnia powołanego przepisu jest wadliwa, bowiem omawiana sankcja z art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy, wyłączona jest w sytuacji, gdy skarżący, jako osoba bezrobotna, legitymuje się okresem zatrudnienia co najmniej 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem. Sam zaś organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że skarżąca legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku. Organ przyjął jednak jednocześnie, że fakt zawieszenia przez skarżącą z dniem 30 kwietnia 2015 r. prowadzonej działalności gospodarczej oznacza, że nie przysługuje jej – zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy o promocji zatrudnienia – prawo do zasiłku dla bezrobotnych i w takim przypadku prawo to przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania się w urzędzie pracy – zgodnie z powołanym wyżej art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie, nabycie prawa do zasiłku nie jest uzależnione od opłacania przez skarżącą składek z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej przez okres 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni – art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy. Skarżąca prowadząc działalność gospodarczą nie opłacała składek na ubezpieczenie społeczne, gdyż pracowała na podstawie umowy o pracę i otrzymywała dochód powyżej minimalnego wynagrodzenia. Wynika to z jej oświadczenia z dnia 10 września 2015r. złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej (akta adm., k. – 11). Skarżąca spełniała w dacie rejestracji warunki do uznania ją za osobę bezrobotną, jest bowiem - w myśl art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f - osobą niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Skarżąca zawiesiła działalność gospodarczą i fakt ten jest istotny dla uznania ją za osobę bezrobotną. Skarżąca spełniła też warunki do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o promocji zatrudnienia, bowiem z tytułu zatrudnienia legitymuje się okresem uprawniającym do zasiłku. W tej sytuacji, odwoływanie się przez organy do art. 75 ust. 1 pkt 8 ustawy nie znajduje żadnego uzasadnienia, bowiem przepis ten dotyczy osoby, która zawiesiła działalność gospodarczą i o zasiłek dla bezrobotnych ubiega się z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. W przedmiotowej sprawie bowiem, bez całościowego przeprowadzenia procesu wykładni, a więc bez ustalenia celu, jaki przyświecał przy ustalaniu danego przepisu, nie sposób ustalić jego znaczenia. Racjonalny ustawodawca uzależnił zaś przyznanie zasiłku dla bezrobotnych, a w zasadzie okresu, od którego to świadczenie będzie przysługiwało, od przyczyny i trybu rozwiązania z pracownikiem stosunku pracy (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy). Lektura przepisu i projektu uzasadnienia do ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 257, poz. 1725), zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia z dniem 1 lutego 2011 r. wskazuje na intencje ustawodawcy. W uzasadnieniu tym stwierdzono, że "zmiana art. 71 ust. 1 jest konsekwencją zmiany w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, na mocy której w okresie zgłoszonego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej można uzyskać status bezrobotnego. Ponieważ zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej następuje na wniosek zainteresowanego, jest uzasadnione analogiczne traktowanie tej sytuacji z rozwiązaniem stosunku pracy z własnej inicjatywy lub na mocy porozumienia stron przez pracownika. Należy zauważyć, że pracownicy w sytuacji rozwiązania stosunku pracy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron mogą uzyskać zasiłek dla bezrobotnych po upływie 90 dni od dnia rejestracji". Reasumując, wyniki wykładni celowościowej i funkcjonalnej, ale również językowej wskazują, że brak jest podstaw do odmowy przyznania zasiłku dla bezrobotnych osobie, spełniającej przesłanki do jego nabycia z tytułu zatrudnienia tylko na tej podstawie, że osoba ta ponadto zawiesiła prowadzoną działalność gospodarczą. Jak wskazano powyżej, fakt ten ma znaczenie przy ustalaniu statusu bezrobotnego. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszą sprawą, zmieniony został przez art. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze powołanej wyżej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. Dokonano w nim zmiany definicji bezrobotnego, poprzez doprecyzowanie, w jakim okresie osoba posiadająca działalność gospodarczą może jednocześnie posiadać status bezrobotnego. Doprecyzowano między innymi, że można posiadać status bezrobotnego, posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności. Tym samym, co jest bezsporne, skarżąca posiada status bezrobotnego, ponieważ w dniu 30 kwietnia 2015 r. zawiesiła prowadzenie - do dnia 29 kwietnia 2017 r. - działalności gospodarczej. Organy orzekające błędnie zaś zinterpretowały przesłanki warunkujące zastosowanie przepisów prawa materialnego, powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Skarżąca tymczasem jest osobą, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1lit. a ustawy, a fakt zawieszenia działalności gospodarczej uprawnia ją do uzyskania statusu osoby bezrobotnej, ale nie wyłącza prawa do nabycia zasiłku dla bezrobotnych zgodnie z tym przepisem. Ponadto, w stanie faktycznym sprawy organ nie może przyznawać zasiłku z tytułu zatrudnienia, ustalając wcześniej sankcję (90 dni) z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej. Działanie takie nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa i celu ich uchwalenia. Reasumując, organ dokonał błędnej interpretacji powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającej wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. Wobec powyższego, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. ----------------------- 8