I OSK 2173/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 115/16 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 kwietnia 2016 r., I SA/Wa 115/16 oddalił skargę S. J. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku uregulowane jest w art. 67-69 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163), powoływanej dalej jako "U.p.s.". Zgodnie z art. 67 ust. 1 U.p.s. działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia omawianej placówki, może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody, które wydawane jest po spełnieniu warunków określonych w art. 67 ust. 2 U.p.s. Konsekwencją prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku bez wymaganego zezwolenia wojewody, jest z kolei nałożenie na podmiot prowadzący taką placówkę kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 U.p.s., której wysokość uzależniona jest od ilości osób przebywających w placówce. W przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie właściwy organ zobowiązany jest nałożyć na podmiot prowadzący placówkę karę pieniężną w ściśle określonej przez ustawodawcę wysokości. Jedyną okolicznością warunkującą nałożenie takiej kary pieniężnej, jest faktyczne prowadzenie opisanej tu placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym bez wymaganego zezwolenia. Zatem, zgromadzony w sprawie w materiał dowodowy uzasadniał nałożenie na skarżącego kary pieniężnej określonej w art. 130 ust. 2 pkt 2 U.p.s. Spełniona została bowiem przesłanka prowadzenia przez skarżącego placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku pod nazwą Usługi Pielęgniarsko-Opiekuńcze "[...]" S. J. przy ul. S. [...] w M. bez wymaganego prawem zezwolenia wojewody na jej prowadzenie. W zastrzeżeniach do zaleceń pokontrolnych z [...] grudnia 2014 r. oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody M. z [...] marca 2015 r. skarżący zdaje się kwestionować stanowisko organu, że prowadzona przez niego działalność stanowi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, a w konsekwencji, że na prowadzenie tej działalności nie było wymagane zezwolenie wojewody. Niemniej jednak, w ocenie Sądu, argumenty skarżącego wobec zgromadzonego materiału dowodowego, nie pozostawiają wątpliwości co do charakteru usług świadczonych w "[...]" w M. Stosownie do art. 68 ust. 1 U.p.s. opieka w placówce zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku polega na świadczeniu przez całą dobę usług: 1) opiekuńczych zapewniających: a) udzielanie pomocy w podstawowych czynnościach życiowych, b) pielęgnację, w tym pielęgnację w czasie choroby, c) opiekę higieniczną, d) niezbędną pomoc w załatwianiu spraw osobistych, e) kontakty z otoczeniem; 2) bytowych zapewniających: a) miejsce pobytu, b) wyżywienie, c) utrzymanie czystości. Ustalony stan faktyczny sprawy potwierdza prawidłowość stanowiska przyjętego za podstawę decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, że w prowadzonej przez skarżącego placówce świadczona była całodobowa opieka osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, przede wszystkim z protokołu kontroli przeprowadzonej w omawianej placówce 7 listopada 2014 r., wynika, że w placówce tej przebywało 14 osób na pobyt całodobowy i 1 osoba na pobyt dzienny (najmłodszy mieszkaniec ma 53 lata, najstarszy 98 lat), cierpiące głównie na schorzenia wynikające z podeszłego wieku, a 1 osoba cierpiąca na chorobę Parkinsona, przez co osoby te wymagają całodobowej opieki. Wśród mieszkańców wprawdzie nie ma osób leżących, a 6 osób jest samodzielnych, to jednak pozostali mieszkańcy wymagają wspomagania w podstawowych czynnościach życiowych (2 osoby poruszają się przy pomocy wózka inwalidzkiego). Omawiana placówka zapewnia zatem całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym i w podeszłym wieku, jak również osobom przewlekle chorym. Prowadzenie omawianej placówki bez zezwolenia skutkować musiało zatem nałożeniem na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 20.000 zł, o której mowa w art. 130 ust. 2 pkt 2 U.p.s. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone zostało zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrola w placówce przeprowadzona została zgodnie z unormowaniami zawartymi w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 marca 2005 r. w sprawie nadzoru i kontroli w pomocy społecznej (Dz. U. Nr 61 poz. 543 ze zm.). Skarżący podpisał protokół kontroli bez zastrzeżeń 13 listopada 2014 r., mimo prawidłowego pouczenia go o możliwości odmowy podpisania protokołu, jak również możliwości złożenia przed jego podpisaniem umotywowanych zastrzeżeń dotyczących ustaleń w nim zawartych. Do skarżącego skierowano również zalecenia pokontrolne (odebrane 12 grudnia 2014 r. przez dorosłego domownika), w których zwrócono uwagę na konieczność niezwłocznego podjęcia działań w celu uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie przedmiotowej placówki, jak również zagwarantowania w placówce standardu określonego w art. 68 i art. 68a U.p.s. Od wystąpienia pokontrolnego skarżący pismem z 19 grudnia 2014 r. wniósł następnie zastrzeżenia, do których organ ustosunkował się w piśmie z 9 stycznia 2015 r., uznając je w całości za niezasadne (odebrane 14 stycznia 2015 r. przez dorosłego domownika). Zatem, organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Organom nie można również zarzucić naruszenia art. 10 K.p.a., tj. niezapewnienia skarżącemu udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Jak wynika bowiem z akt sprawy skarżący poinformowany został zarówno o wszczęciu postępowania administracyjnego (por. postanowienie Wojewody M. z [...] lutego 2015 r. nr [...], doręczone dorosłemu domownikowi 2 marca 2015 r.), a następnie pismem z 24 lutego 2015 r. (odebranym przez dorosłego domownika 27 lutego 2015 r.) pouczony został o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący nie skorzystał jednak z przysługującego mu uprawnienia i nie zapoznał się z materiałem dowodowym, co jest jego osobistym wyborem. Wprawdzie Minister Pracy i Polityki Społecznej nie powiadomił już skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, a zatem na podstawie dokumentów z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie dowody przedłożyłby po tym powiadomieniu, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Ministra za wadliwą. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł S. J., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 kpa przez błędne przyjęcie, iż uchybienie polegające na niepowiadomieniu skarżącego przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej o możliwości końcowego zapoznania się z aktami sprawy nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie naruszył art. 10 k.p.a. stwierdzając, że: "wprawdzie Minister Pracy i Polityki Społecznej nie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprany, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia (...)." Skarżący nie został poinformowany przez organ, że postępowanie w sprawie zostało zakończone i, że w związku z tym może zapoznać się z aktami sprawy. Uprawnienie strony do końcowego zapoznania się z aktami sprawy ma charakter bezwzględny, a strona nie może zostać pozbawiona takiej możliwości, co w konsekwencji naruszyło prawo strony do obrony i możność obrony swoich praw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie są trafne. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji niedopełnienie drugiego z tych obowiązków stanowi podstawę uwzględnienia skargi (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) jedynie w przypadku, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co jasno wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgromadzony w nich materiał dowodowy uzasadnia więc ocenę Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a zatem na podstawie dokumentów z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym, jakie dowody przedłożyłby po ewentualnym powiadomieniu go przez organ odwoławczy, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Ministra za wadliwą. Nie zrobił tego również w skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skardze kasacyjnej. W tym stanie rzeczy uznać należało, że uchybienie organu odwoławczego – w sytuacji braku w postępowaniu drugoinstancyjnym nowego, nieznanego skarżącemu materiału dowodowego – nie miało wpływu na wynik sprawy, bo skarżący miał zapewnioną możliwość obrony swojego interesu prawnego w toku postępowania odwoławczego. Mając na uwadze podniesione wyżej względy orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.