I SA/Ol 177/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg R. A. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr “[...]", nr “[...]" i nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2015 oddala skargi I SA/Ol 177/16 Uzasadnienie Trzema zaskarżonymi postanowieniami z dnia "[...]", Dyrektor "[...]"Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej w skrócie "ARiMR") utrzymał w mocy trzy postanowienia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wniosków R. A. (dalej jako "strona", "skarżący") o przyznanie płatności na zalesianie na rok 2015. Z akt sprawy oraz uzasadnień zaskarżonych postanowień wynika, że w dniu 6 sierpnia 2015 r. strona złożyła do Biura Powiatowego ARiMR trzy wnioski o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006) na rok 2015. Odmawiając wszczęcia postępowań organ I instancji wyjaśnił, że stosownie do § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. nr 187, poz. 1929 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", wniosek o wypłatę składa się w terminie od 1 czerwca do 15 lipca danego roku. W zażaleniach strona wskazała, że jako producent rolny spełniała wszystkie warunki do wypłaty płatności na rok 2015 za wyjątkiem czynności administracyjnej polegającej na niezłożeniu wniosków w terminie. Fakt ten został spowodowany zdarzeniami od niej niezależnymi. Wraz z wnioskami o przywrócenie terminów strona złożyła dokumenty wskazujące, że uchybienie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od strony. Skarżący zarzucił organowi I instancji, iż odmawiając wszczęcia postępowań w sposób rażący naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu zażaleń, Dyrektor ARiMR zaskarżonymi postanowieniami utrzymał w mocy postanowienia organu I instancji. Organ wyjaśnił, że po rozpatrzeniu wniosków strony z dnia: - 31 grudnia 2004 r. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych rok 2004 i złożonego oświadczenia z 23 maja 2005 r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia; - 6 lipca 2005 r. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych rok 2005 i złożonego oświadczenia z 30 maja 2006 r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia; - 13 lipca 2006 r. o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych rok 2006 i złożonego oświadczenia z 11 kwietnia 2007 r. o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia; Kierownik "[...]" Biura Powiatowego ARiMR na mocy trzech decyzji z dnia: "[...]"., "[...]" i "[...]" przyznał stronie płatności na zalesianie gruntów rolnych, w tym z tytułu: 1) wsparcia na zalesienie w wysokości wskazanej w decyzjach - płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, 2) premii pielęgnacyjnej w wysokości wskazanej w decyzjach - płatne corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia, 3) premii zalesieniowej w wysokości wskazanej w decyzjach - płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Organ zażaleniowy powołał treść § 10 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Natomiast stosownie do ust. 5, przepis § 6 ust. 3, do wniosku o wypłatę, stosuje się odpowiednio. Zgodnie z treścią § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia, wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Organ stwierdził, że strona składając w dniu 6 sierpnia 2015 r. wnioski, złożyła je po terminie. Wyjaśnił, że powyższy termin jest terminem materialnym, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Uchybienie terminu zawartego w § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, powodując wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy. Powyższy termin nie podlega przywróceniu, a w związku z tym, wskazane w zażaleniu przyczyny uchybienia terminu nie mają wpływu na zmianę rozstrzygnięcia w niniejszych sprawach. W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona wniosła o uchylenie zaskarżonych postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Postanowieniom zarzuciła rażące naruszenie przepisów: - art. 61 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na odmowie wszczęcia postępowania, gdy zgodnie z tymi przepisami organ powinien był wszcząć postępowanie i rozpatrzyć złożone wnioski, ponieważ wspomniany termin jest terminem porządkowym, a nie materialnoprawnym, - art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na stawianiu formalności ponad interes społeczny i słuszny interes obywateli. W uzasadnieniu skarg skarżący podniósł, że postępowanie powinno być wszczęte niezależnie od argumentów strony i dopiero po wszczęciu powinny być przeanalizowane wszystkie okoliczności i stan faktyczny sprawy, gdyż najważniejsze w dotacji jest spełnienie warunków związanych z zalesieniem gruntów rolnych, a termin na składanie wniosku o kolejną transzę, wprowadzony rozporządzeniem (nie ustawą) jest terminem porządkowym. Strona wyjaśniła, że do opóźnienia doszło ze względów zdrowotnych oraz trudnych sytuacji rodzinnych. Skarżący zaznaczył, że premia zalesieniowa została przyznana prawomocnymi decyzjami z dnia: "[...]", "[...]", "[...]". Za nielogiczny uznał, jakoby specjalnie składał wnioski w innym terminie po to tylko aby zrezygnować z premii. Jego zdaniem, wskazany termin nie jest terminem materialnoprawnym, a jedynie porządkowym ułatwiającym organowi realizowanie wcześniej wydanych decyzji również w określonych terminach. Późniejsze złożenie wniosków nie pozbawia strony praw nabytych prawomocnymi decyzjami, a jedynie przesuwa w czasie ich realizację i opóźnienie to nie obciąża organu. W odpowiedziach na skargi, organ zażaleniowy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniach zaskarżonych postanowień. Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2016 r. Sąd, na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Ol 177/16, SA/Ol 178/16 oraz I SA/Ol 179/16 i poprowadzić je pod sygn. akt I SA/Ol 177/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi nie są zasadne. Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu organu odwoławczego z punktu widzenia jego legalności, tj. z punktu widzenia jego zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a, wynika zaś, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) ulega uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną wydania zaskarżonych postanowień był art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz.267 ze zm.) dalej jako "k.p.a.", który stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynikają zatem dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, przy czym przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Zdaniem Sądu, do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. To okoliczności, które powodują, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych powodów dotyczy przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji - ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, nie może odnosić się do meritum sprawy będącej przedmiotem wniosku strony. Postanowienie wydane na podstawie wymienionego przepisu ma charakter proceduralny. Jak wynika z akt spraw, organ zażaleniowy powołując się m.in. na ustawę z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.) i art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowań w sprawie wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2015 z powodu złożenia wniosków z przekroczeniem terminu, o jakim mowa w § 10 ust. 5 w zw. z § 6 ust. 3 rozporządzenia, gdyż termin ten jest terminem materialnoprawnym. Kwestią sporną w niniejszych sprawach jest zatem wskazanie, jakiego rodzaju terminem jest termin określony w § 6 ust. 3 rozporządzenia, do którego będzie miał odpowiednie zastosowanie termin w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesianie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z § 10 ust. 4 ww. rozporządzenia, premia pielęgnacyjna oraz premia zalesieniowa, począwszy od drugiego roku realizacji planu zalesienia, jest wypłacana w terminie 12 miesięcy od dnia wypłaty poprzedniej płatności, po uprzednim złożeniu wniosku o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych, zwanego dalej "wnioskiem o wypłatę", do kierownika biura powiatowego Agencji. Stosownie do ust. 5., przepis § 6 ust. 3 do wniosku o wypłatę stosuje się odpowiednio. Z kolei w myśl § 6 ust. 3 rozporządzenia, wniosek o przyznanie płatności składa się na formularzu, udostępnionym przez Agencję, w terminie od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca danego roku. Należy zauważyć, że zawarte w § 10 ust. 5 rozporządzenia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisu § 6 ust. 3, odnosi się nie tylko do dat określających podany w § 6 ust. 3 termin, ale przesądza również o charakterze terminu, w jakim trzeba złożyć wniosek o wypłatę pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Zdaniem Sądu, termin wynikający z § 6 ust. 3 rozporządzenia ma charakter materialnoprawny. W doktrynie prawa przyjmuje się, że terminem materialnym jest okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku materialnego. Terminem procesowym jest natomiast okres do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Różnica pomiędzy terminem materialnym, a terminem procesowym sprowadza się do różnych płaszczyzn skutków prawnych ich uchybienia. Uchybienie terminowi materialnemu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte - jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. Uchybienie terminowi procesowemu wywołuje z kolei skutek prawny w płaszczyźnie procesowej, przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu. Zakwalifikowanie określonego terminu do terminu materialnego lub terminu procesowego powinno być oparte na kryterium zamieszczenia normy prawnej, wyznaczającej termin w ustawie materialnej, czy ustawie procesowej. Założenie to generalnie można uznać za słuszne, należy jednak pamiętać, że w polskim systemie prawnym ustawodawca z różnych względów nie przestrzega rozdziału regulacji materialnej i regulacji procesowej, zamieszczając w ustawach materialnych normy procesowe, bądź z kolei w ustawie procesowej normy materialne. Dlatego też założenie to nie może być uznane za wyłącznie miarodajne, a zatem w kwestiach wątpliwych powinien być oceniany skutek prawny uchybienia terminu. W takich przypadkach zatem przesądzać powinno to, czy uchybienie terminowi wyłącza powstanie stosunku marerialnoprawnego, czy ogranicza się jedynie do bezskuteczności procesowej czynności, co tylko w następstwie może wpłynąć na sytuację materialnoprawną jednostki (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2012 r., s. 276-277). Termin zawarty w § 6 ust. 3 ww. rozporządzenia zakreśla ramy czasowe, w których może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego i jako taki nie może być zmieniany lub przedłużany przez organ administracji. Uchybienie terminu materialnego wywołuje, jak już wskazano, skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, skutkując wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku o wypłatę pomocy. Skoro wskazany w § 6 ust. 3 w związku z § 10 ust. 5 rozporządzenia, termin na złożenie wniosku o wypłatę płatności na zalesianie - tj. od dnia 1 czerwca do dnia 15 lipca - jest terminem materialnoprawnym, to nie ma możliwości zastosowania instytucji przywrócenia terminu. Terminy prawa materialnego podlegają przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Zachowanie terminu lub uchybienie temu terminowi powoduje bowiem wywołanie określonych skutków w sferze uprawnień i obowiązków strony, kształtowanych materialnym stosunkiem administracyjnoprawnym. W omawianym przypadku będzie to brak możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku strony o wypłatę pomocy na zalesianie na rok 2015 r. Uwzględniając powyższe należy podkreślić, że złożenie wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie jest czynnością mającą wpływ na powstanie i treść, zmianę lub wygaśnięcie prawa lub roszczenia materialnego. Złożenie bądź nie złożenie w wymaganym terminie ww. wniosku decyduje o sytuacji materialnoprawnej, tj. ma bezpośredni wpływ na sferę praw beneficjenta pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych, czyli bezpośredni wpływ na wypłatę bądź brak wypłaty pomocy na zalesianie. W konsekwencji należało stwierdzić, że uchybienie przez producenta terminowi do złożenia wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie, uprawniało organ do wydania postanowień o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro bowiem termin określony w § 10 ust. 5 rozporządzenia jest terminem materialnym, to jego przekroczenie musi skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień. Musi zatem prowadzić do wygaśnięcia uprawnienia do wypłaty, przyznanej wcześniej ostatecznymi decyzjami, płatności. Dlatego odmowa wszczęcia postępowania w sprawie wniosków o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2015, z przyczyn przedmiotowych polegających na upływie materialnoprawnego terminu, znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Tym samym nie został naruszony art. 61a § 1 k.p.a. Sąd nie uwzględnił również zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art.6, art.7 i art.8 k.p.a.. W uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organ w wyczerpujący sposób odniósł się do przyczyn odmowy wszczęcia postępowania, przedstawiając swoje stanowisko w sprawie i odniósł się do zarzutów zawartych w zażaleniach. Powołał jednocześnie przepisy prawa, które znalazły zastosowanie w sprawie. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargi oddalił.