II OSK 2425/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 243/16 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 243/16 oddalił skargę B. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: P.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wcześniej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], art. 40 § 2 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.); 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a wcześniej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Podnosząc powyższe zarzuty, B. S. wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; 2. zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego; 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Ponieważ postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej powoływana również jako "P.p.s.a."). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z uzasadnienia pierwszego z postawionych zarzutów wynika, że wnosząca skargę kasacyjną upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana również jako K.p.a.) w doręczeniu zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie, a nie ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., do którego odwołał się autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu analizowanego zarzutu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jakkolwiek doręczenie decyzji bezpośrednio stronie z pominięciem pełnomocnika stanowi naruszenie art. 40 § 2 K.p.a., który jednoznacznie zobowiązuje organ administracji do doręczenia pism pełnomocnikowi, to uchybienie takie nie zawsze musi prowadzić do naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W konsekwencji, wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjna, pominięcie pełnomocnika – jako takie – nie za każdym razem skutkuje zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Trzeba bowiem podkreślić, że celem unormowania zawartego w art. 40 § 2 K.p.a. jest zwolnienie mocodawcy z obowiązku osobistego działania. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika, w każdym przypadku zależy jednak od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest bowiem podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu (zob. też np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 125/18 i z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt I GSK 2145/15. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza akt sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że faktycznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 40 § 2 K.p.a., doręczył zaskarżoną decyzję bezpośrednio skarżącej, zamiast ustanowionemu przez nią pełnomocnikowi (adw. J. R.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (str. 11) uchybienie to zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji. Trafnie jednak Sąd stwierdził również, że nie miało ono jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy, ponieważ ustanowiony przez stronę pełnomocnik, prawidłowo, z zachowaniem ustawowego terminu, wniósł skargę na wadliwie doręczoną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze, podobnie zresztą jak w skardze kasacyjnej, poza teoretycznymi rozważaniami dotyczącymi skutków doręczenia decyzji z pominięciem pełnomocnika strony, reprezentujący stronę adwokat nie przedstawił jakichkolwiek okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że wskutek doręczenia decyzji bezpośrednio B. S., pełnomocnik nie mógł podnieć istotnych dla sprawy zarzutów (argumentów), mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W tak przedstawiających się okolicznościach sprawy Sąd pierwszej instancji nie miał powodów do stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, a co za tym idzie – do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) P.p.s.a. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. wnosząca skargę kasacyjną wywodzi natomiast z odstąpienia przez organy administracji obu instancji od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez pominięcie zgłaszanych przez nią wątpliwości, co do charakteru kamieni (słupków) wbetonowanych w podmurówkę ogrodzenia, które – o ile okazałoby się, że stanowią słupki graniczne – pozwoliłyby na określenie rzeczywistego przebiegu granicy pomiędzy działkami inwestorów (nr ew. [...]) i wnoszącej skargę kasacyjną (nr ew. [...]). Odnosząc się do tak postawionego zarzutu, w pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że odkopanie podczas kontroli w dniu 28 kwietnia 2015 r. elementu betonowego wbetonowanego w podmurówkę ogrodzenia nie miało wpływu na prawidłowość oceny materiału dowodowego dokonanej przez organy administracji. Kontrolujący ustalili bowiem, że nie jest to znak graniczny. Jak trafnie natomiast stwierdził Sąd pierwszej instancji (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nie było też podstaw, aby pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego odkopywali kolejne elementy, mogące – jak twierdzi wnosząca skargę kasacyjną – stanowić "kamienie graniczne". Wznawianie znaków granicznych, wyznaczanie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych nie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego. O ile ustalone uprzednio znaki graniczne zostały przesunięte, uszkodzone lub zniszczone, mogą być one wznowione, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne; Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji do Sądu pierwszej instancji). Wznowienia znaków graficznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty mogące być wykonawcami prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 39 ust. 2 w zw. z art. 11 powołanej ustawy). Jeżeli natomiast nie ma możliwości wznowienia znaków granicznych, to ustalenie przebiegu granic nieruchomości, przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów, następuje w postępowaniu rozgraniczeniowym (art. 29 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 powoływanej ustawy). Rozgraniczenia nieruchomości dokonują wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) oraz, w wypadkach określonych w ustawie, sądy (art. 29 ust. 3 powoływanej ustawy). Postępowanie takie przeprowadza się z urzędu lub na wniosek strony (art. 30 ust. 1 powoływanej ustawy). Dopóki zatem w wyniku wznowienia znaków granicznych lub rozgraniczenia nieruchomości przebieg granicy między działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] nie zostanie ustalony inaczej niż wynika to z dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dopóty nie ma podstaw do przyjęcia innego przebiegu tej granicy w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Prace geodezyjne lub kartograficzne, przed rozpoczęciem i po zakończeniu, podlegają obowiązkowi zgłoszenia do właściwych organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 ust. 1 i art. 12a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne), natomiast będące wynikiem tych prac zbiory danych lub innych materiałów są przyjmowane do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej uwierzytelnia dokumenty opracowane na podstawie wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, jeżeli w sprawie tego uwierzytelnienia złożony został wniosek (art. 12b ust. 4 i ust. 5 powoływanej ustawy). Takie właśnie dokumenty zostały dołączone do akt postępowania przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i prawidłowo zostały przyjęte za podstawę dokonanych, tak przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], jak i przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ustaleń faktycznych. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...], w ponownie przeprowadzonym postępowaniu – po uchyleniu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 943/14 decyzji organów obu instancji - uzyskał z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. dokumenty dotyczące działek ewidencyjnych o numerach [...],[...] i [...]. Znajdujące się w aktach kopie dokumentów z zasobu geodezyjnego zostały potwierdzone za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organ pierwszej instancji stwierdził, że z mapy zasadniczej - sporządzonej w dniu 19 października 2009 r. - wynika, że szerokość działki nr ew. [...] na granicy z działką nr ew. [...] wynosi 1807 cm, odległość budynku mieszkalnego od granicy z ulicą [...] wynosi 600 cm, a szerokość tego budynku wynosi 790 cm (w projekcie budowlanym 780 cm). Ponadto, organ odwoławczy ustalił, że jakkolwiek szerokość działki nr ew. [...] zmniejsza się z 1843 cm do 1808 cm w miejscu granicy z działką nr [...], to z pozyskanych opracowań nie wynika, że ta tendencja jest zachowana także dla działki nr ew. [...]. Linie wyznaczające granicę działki nr ew. [...]z działką nr ew. [...] i z ulicą [...] są natomiast liniami równoległymi. Trzeba też zaznaczyć, że z mapy zasadniczej, na której sporządzono projekt zagospodarowania działki, wynika, że wyeksponowane na niej obiekty budowlane, w tym przedmiotowy budynek mieszkalny, zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 sierpnia 2010 r. W tych okolicznościach, na podstawie tej mapy, organy administracji prawidłowo ustaliły, że szerokość działki nr [...] wynosi 1808 cm, odległość przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]od granicy z ulicą [...] wynosi 600 cm, a szerokość przedmiotowego budynku, wraz z izolacją termiczną, wynosi 780 cm. Odległość budynku od granicy z działką nr ew. [...] wynosi zatem 428 cm (1808 cm – 600 cm – 780 cm = 428 cm). Należy przy tym pokreślić, że z uzasadnienia decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 stycznia 2016 r. wynika, iż jakkolwiek odległość 428 cm jest wpisana na mapie, to organ administracji dokonał ustaleń także na podstawie obliczeń według skali. Trzeba także stwierdzić, że różnica 1 cm w szerokości działki, ustalonej na podstawie mapy z 2009 r i mapy z 2010 r., pozostaje bez jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy i może wynikać z błędu pomiaru spowodowanego skalą mapy. Z uwagi zaś na to, że dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji obiektów budowlanych zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 9 sierpnia 2010 r., należy uznać, iż prawidłowo za miarodajną przyjęto szerokość budynku wynikającą z mapy uwzględniającej dokonaną inwentaryzację. Co więcej, nawet przy założeniu, że szerokość przedmiotowego budynku wynosi nie 780 cm, a 790 cm (jak podano na mapie sporządzonej w dniu 19 października 2009 r.), jego odległość od granicy działki nr ew. [...] (418 cm) byłaby zgodna z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji). Ustalenia organów administracji dokonane w oparciu o dołączone do akt sprawy dokumenty urzędowe w postaci map przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zostały zatem trafnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Nie zostały one także skutecznie podważone przez wnoszącą skargę kasacyjną. Zastrzeżeń B. S. w kwestii przebiegu granicy pomiędzy jej nieruchomością a nieruchomością inwestorów nie potwierdza z pewnością pismo uprawnionego geodety J. C. z dnia 19 maja 2015 r. Przeciwnie, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji (str. 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), z rzeczonego pisma wynika, że granica pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr ew. [...] jest granicą prawną obowiązującą co najmniej od 1971 r., została potwierdzona protokołem przyjęcia granic przy okazji wydzielenia działki nr ew. [...] w dniu 8 maja 2008 r. oraz jest zgodna z danymi geodezyjnymi i pomiarem kontrolnym wykonanym w ramach zgłoszenia pod numerem [...]. Mając powyższe na uwadze, należało stwierdzić, że dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji pod względem wywiązania się przez organy administracji z obowiązków ciążących na nich mocą art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. doprowadziła do trafnej konstatacji, że nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Tym samym także drugi z postawionych przez wnoszącą skargę kasacyjną zarzutów okazał się niezasadny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.