I OSK 1628/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 979/15 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Rz 979/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Burmistrz Kolbuszowej orzekł o zwrocie od M. K. należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla wierzycieli: J. K. i A. K. wypłaconych w okresie od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. w wysokości 7.200 zł wraz z należnymi ustawowymi odsetkami, liczonymi od następnego dnia po dniu wypłaty świadczeń z Funduszu Alimentacyjnego do dnia całkowitej spłaty zadłużenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. K., którego imieniem działał kurator dla nieznanego z miejsca pobytu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1228), dalej powoływanej jako "u.p.u.a.", dłużnik alimentacyjny obowiązany jest do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. W myśl art. 27 ust. 2 u.p.u.a. organ właściwy wierzyciela wydaje po zakończeniu okresu świadczeniowego (lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego) decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro więc osobom uprawnionym tj. A. K. i J. K. wypłacone zostały w okresie od października 2013 r. do września 2014 r. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej kwocie 7.200 zł, to zasadne było rozstrzygnięcie nakazujące ich zwrot, przez dłużnika alimentacyjnego, jako wynikające z wymienionych regulacji prawnych. Występujący jako kurator M. K. adwokat M. B. zaskarżył ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego i wszechstronnego rozpatrzenia sprawy, co doprowadziło do nieuprawnionych i dowolnych ustaleń faktycznych, niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę wskazał, że dopóki decyzja o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych nie zostanie wzruszona i wyeliminowana z porządku prawnego w jednym z dostępnych trybów weryfikacji, bądź też wypłata świadczeń nie zostanie we właściwym postępowaniu oceniona jako wypłata nienależnego świadczenia, to organy administracji są związane decyzją przyznającą świadczenia alimentacyjne i na organie wierzyciela spoczywa obowiązek wydania decyzji o zwrocie przez dłużnika świadczeń alimentacyjnych wypłaconych na podstawie tej decyzji. Powyższe oznacza, że decyzja wydawana w sprawie obciążenia dłużnika alimentacyjnego obowiązkiem zwrotu kwot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego, nie jest decyzją uznaniową. Decyzja ta jest związana z decyzją o przyznaniu świadczeń alimentacyjnych, będąc jej prawną konsekwencją. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 u.p.u.a., organ zobowiązany jest dokonać ustaleń, o jakich mowa w ust. 1 i 2 tego przepisu, tj. ustalić, czy została wydana decyzja ostateczna o przyznaniu świadczenia z funduszu alimentacyjnego i czy te świadczenia zostały wypłacone, a w razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń, ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot przez dłużnika alimentacyjnego kwot, wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz osoby uprawnionej. W świetle powołanych przepisów bezspornym jest, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego, organ obowiązany jest do ustalenia wysokości świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych podmiotom uprawnionym, a także ustalenia wysokości sum wyegzekwowanych w toku egzekucji komorniczej tytułem wykonania zobowiązania alimentacyjnego. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie akta sprawy zawierają materiał dowodowy, który pozwala na uznanie, że orzekające organy administracyjne dokonały prawidłowych ustaleń, które pozwoliły na wydanie zaskarżonej decyzji. W aktach administracyjnych sprawy znajdują się decyzje z dnia [...] listopada 2013 r. i z dnia [...] marca 2014 r., którymi przyznano J. K. i A. K. świadczenia z funduszu alimentacyjnego w wysokości po 300 zł miesięcznie, łącznie 600 zł miesięcznie na okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. Łączna kwota wypłaconych z funduszu alimentacyjnego na rzecz uprawnionych należności, za objęty wskazaną wyżej decyzją okres czasu wyniosła 7.200 zł. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na stwierdzenie, by za okres od 1 października 2013 r. do 30 września 2014 r. dłużnik alimentacyjny wpłacił jakiekolwiek należności. Ustalenia tego nie kwestionuje ani ustanowiony dla M. K. kurator, ani zebrany w sprawie materiał dowodowy nie nasuwa w tej materii żadnych wątpliwości. W ocenie Sądu organy ustaliły wszystkie istotne okoliczności do ustalenia zobowiązania skarżącego wobec organu wypłacającego osobom uprawnionym świadczenia z funduszu alimentacyjnego i w oparciu o tak poczynione ustalenia wydały decyzję znajdującą oparcie w art. 27 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zarzuty podnoszone przez kuratora sprowadzające się do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 7 i 107 § 3 k.p.a. - w sytuacji kiedy nie wskazuje on, jakich to dowodów organy nie przeprowadziły, ani nie przedstawia sam jakichkolwiek dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia poczynione przez organy - nie mogą odnieść żadnego skutku. Dokonane w sprawie ustalenia upoważniają do stwierdzenia, że zebrany w sprawie materiał dowodowy obligował organy do wydania, w oparciu o art. 27 ust. 2 u.p.u.a., objętą kontrolą decyzję. Jednocześnie wskazano, że dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd ocenia ją według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania. W takiej sytuacji późniejsze uchylenie przez ustawodawcę przepisu art. 27 ust. 2 u.p.u.a. nie może mieć wpływu na kwestię oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w okresie, kiedy w porządku prawnym funkcjonował jeszcze art. 27 ust. 2 wskazanej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wniósł M. K. reprezentowany przez kuratora, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez niewypełnienie obowiązku dokonania kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodności z prawem zaskarżonych decyzji wskazanych w pkt 1, co skutkowało brakiem uchylenia zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy na mocy art. 1 pkt 6 lit. a ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 24 lipca 2015 r., która weszła w życie w dniu 18 września 2015 r., został uchylony art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, na podstawie którego wydano zaskarżoną decyzję, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów i rozpoznanie sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w jej granicach, w sytuacji braku związania organu zarzutami strony winno skutkować uchyleniem decyzji; 2) art. 134 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 1 pkt 6 lit. a ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegające na oparciu wyroku o nieobowiązujący przepis prawa i niezastosowanie dyspozycji art. 134 P.p.s.a., podczas gdy prawidłowe jego zastosowanie skutkowałoby uchyleniem zaskarżonych decyzji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się rozprawy; 3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego oraz przyznanie wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie kuratorowi, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. oparcia wyroku o nieobowiązujący przepis prawa. Zarzuty te są niezasadne. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji orzekającej o zwrocie od M. K. należności wypłaconych tytułem świadczeń z funduszu alimentacyjnego stanowił m.in. art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w końcowych rozważaniach zaskarżonego wyroku, został uchylony na podstawie art. 1 pkt 6 lit. a ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1302). Ustawa ta w zasadniczy sposób zmodyfikowała zasady dochodzenia od dłużnika alimentacyjnego przez organ właściwy wierzyciela zwrotu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, w tym wyeliminowała wydawanie decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu tych należności przez dłużnika alimentacyjnego oraz przekazały prowadzenie egzekucji tych należności do egzekucji sądowej. Ustawa nowelizująca z dnia 24 lipca 2015 r. nie zawiera przepisów przejściowych regulujących kwestię zakończenia, wszczętych przed wejściem w życie nowych przepisów, postępowań administracyjnych w sprawie orzeczenia o zwrocie przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym od momentu wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej brak jest podstawy do wydawania decyzji administracyjnych w sprawie zwrotu tych należności przez dłużnika alimentacyjnego. Zmiana stanu prawnego, o którym mowa powyżej, nastąpiła w dniu 18 września 2015 r., tj. z dniem wejścia w życie powołanej ustawy o zmianie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z art. 10 ustawy nowelizującej. Podkreślić jednakże należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z istoty sądowej kontroli administracji wynika zaś, że sąd orzeka wedle stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, a wynikającego z akt sprawy. Ma zatem obowiązek ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonych decyzji, gdyż zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane przed dniem 18 września 2015 r., a zatem w dacie obowiązywania art. 27 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zasadnie wobec powyższego Sąd I instancji oceniał legalność wskazanych decyzji na podstawie powołanego przepisu. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. Przyjęcie w powołanym przepisie zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności). Zmiana stanu faktycznego lub prawnego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego aktu (czynności) zasadniczo nie podlega uwzględnieniu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2016 r., s. 290, a także A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 371). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu w sprawie kuratorowi. Przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają bowiem zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa oraz o zwrocie niezbędnych udokumentowanych wydatków (art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.