IV SAB/Po 10/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr/ Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi W. . Sp. z o.o. na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie warunków zabudowy 1. zobowiązuje Wójta Gminy R. do załatwienia wniosku W.Spółka z o.o. z siedzibą w P. z dnia [...] września 2015 r. o ustalenie warunków zabudowy - w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza organowi Wójtowi Gminy R. grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 4. zasądza od Wójta Gminy R. na rzecz skarżącej W.Spółka z o.o. w P.kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] lutego 2016r. W.spółka z o.o. w P. wniosła skargę na bezczynność postępowania Wójta Gminy R. w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wnioskując o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. . W motywach skargi jej autor wskazał na naruszenie art. 12 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez jego niezastosowanie oraz art. 35 § 1 i 3 K.p.a. polegające na nie załatwieniu sprawy w ciągu jednego miesiąca i art.37 § 2 w zw. z art.64 § 2 oraz art.6 i 8 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, że pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania oznacza, że sprawa została już zakończona i że w związku z tym brak jest możliwości dalszego procedowania nad sprawą, nawet pomimo uwzględnienia przez organ II instancji złożonego przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie przez organ sprawy w terminie co narusza zasadę legalności i pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej. Wskazano, iż w dniu [...] września 2015r. skarżąca złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie osiedla domów jednorodzinnych na działkach nr ewid. [...] w miejscowości K.. W związku z wezwaniem o uzupełnienie braków formalnych wniosku skarżąca złożyła organowi niezbędne dokumenty. Pismem z dnia [...] października 2015r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, podnosząc że nie przedłożyła wszystkich brakujących dokumentów. Skarżąca złożyła zażalenie do SKO na niezałatwienie przez Wójta sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. organ II instancji uznał zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Wójtowi Gminy R. termin załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. organ I instancji poinformował skarżącą, że nie może zastosować się do rozstrzygnięcia organu II instancji bowiem sprawa została już zakończona poprzez pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania. A pozostawienie wniosku bez rozpoznania wyklucza możliwość dalszego procedowania nad sprawą. Skarżąca wskazuje, że przedłożyła wszystkie dokumenty wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z czym organ zobowiązany był do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy tj. wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o jej oddalenie, a ewentualnie w przypadku uwzględnienie skargi i wyznaczenia organowi terminu do załatwienia sprawy, uznanie że bezczynność nie miała charakteru rażącego i brak jest konieczności wymierzenia grzywny, o której mowa w przepisie art.149 § 2 p.p.s.a W uzasadnieniu organ wskazał, że wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku, a dopiero w konsekwencji nieusunięcia wskazanych braków, zdecydował o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, co przewidują wprost przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., w skrócie P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.). W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.). Zanim jednak Sąd rozpozna skargę na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez ten organ postępowania bada, czy owa skarga została złożona po wyczerpaniu trybu zaskarżenia, o jakim mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć wystąpienie strony postępowania administracyjnego do organu wyższego stopnia z zażaleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, na podstawie art. 37 § 1 K.p.a.. Podkreślić w tym miejscu należy, iż wystarczy sam fakt złożenia takiego zażalenia, nie jest natomiast istotne, czy zażalenie to zostało w ogóle przez organ wyższego stopnia rozpatrzone, a jeżeli tak, to z jakim skutkiem. Mając na uwadze, iż skarżący wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z zażaleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a., to stwierdzić należy, iż warunek określony w art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. został przez skarżącego spełniony. Przechodząc do analizy okoliczności niniejszej sprawy należy wskazać, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] września 2015r., w którym znajdował się wniosek o przełożenie dokumentów załączonych do poprzedniego wniosku w tym opinii o możliwości podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Kopia pisma została załączona również do wniosku. Pismem z dnia [...] września 2015r. Wójt Gminy R. wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych w złożonym wniosku poprzez: - dostarczenie umowy, warunków technicznych lub opinii dotyczącej dostawy wody i odbioru ścieków do działek dla planowanej inwestycji; - dostarczenie ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] sierpnia 2015r.; - dostarczenie aktu notarialnego potwierdzającego służebność drogi przez działki nr [...]. Skarżący w dniu [...] października 2015r. przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i akt notarialny o ustanowieniu służebności gruntowej. Zawiadomieniem z dnia [...] października 2015r. wydanym na podstawie art. 64 § 2 K.p.a., Wójt Gminy R. zawiadomił inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania wobec nieusunięcia w zakreślonym terminie brakujących dokumentów żądanych w wezwaniu. Skarżący wystąpił w dniu [...] października 2015r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z zażaleniem na bezczynność Wójta Gminy R. . Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r. zażalenie uznano za uzasadnione i wyznaczono Wójtowi Gminy R. termin do załatwienia sprawy na dzień [...] lutego 2016r. Pismem z dnia [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy R. poinformował skarżącego, że sprawa została już zakończona poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania pismem z dnia [...] października 2015r. na skutek nieuzupełnienia braków formalnych przez inwestora. W tak zarysowanym stanie faktycznym sprawy na pierwszy plan wysuwa się potrzeba udzielenia odpowiedzi na pytanie o to, czy w niniejszym postępowaniu doszło do skutecznego pozostawienia bez rozpoznania wniosku z dnia [...]września 2015r. o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji. Odpowiedź w tej kwestii nie może być twierdząca. Instytucja pozostawienia podania bez rozpoznania związana jest z brakami co do treści podania. Przepis art 64 K.p.a. dotyczy dwóch postaci. Pierwsza występuje wówczas, gdy w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego, a organ nie ma możności jego ustalenia na podstawie posiadanych danych (§ 1). W drugim wypadku podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Wówczas organ ma obowiązek wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Nie ulega także wątpliwości, iż pozostawienie podania bez rozpoznania dotyczy wstępnej fazy jego ceny i ma miejsce jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. Pozostawienie podania bez rozpoznania stanowi czynność materialno –techniczną, która nie należy jeszcze do postępowania "w sprawie" (vide: J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 3 lutego 1992r., w sprawie IV SA 1377/91, OSP 1993/10/205). Nie każde bowiem podanie automatycznie uruchamia kompetencje do rozpatrzenia sprawy. Tylko podanie spełniające określone przez prawo wymagania, jest w stanie doprowadzić do aktualizacji kompetencji do rozpatrzenia sprawy, czyli uruchomienia procesu stosowania prawa, a w konsekwencji spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego. Wszelkie podania nie odpowiadające wymaganiom prawa, nie są w stanie zaktualizować i uruchomić kompetencji organu do rozpatrzenia sprawy, co oznacza równocześnie, że nie są w stanie doprowadzić do wszczęcia postępowania administracyjnego (vide: E. Bojanowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1996r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136). Ponadto w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż powołanie się przez organ administracyjny na treść art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (vide: wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1996r., w sprawie II SA 1473/94, OSP 1997/7-8/136; wyrok NSA z dnia 30 września 1999r., w sprawie I SAB 89/99, niepubl., wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1999r., w sprawie I SA 1253/98, niepubl.). Jeśli zatem postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 21 września 2015r. zostało formalnie wszczęte, a w jego toku dokonano większości czynności warunkujących możliwość rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, to niepodobna stosować w sprawie regulacji art. 64 § 2 K.p.a. Do tego samego wniosku wypada dojść analizując okoliczności, które organ uznaje za braki podania. Zarówno w wezwaniu do usunięcia braków wniosku organ wyraźnie wskazuje na braki o merytorycznym charakterze, wynikającym z treści ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś na braki formalne, uniemożliwiające nadanie podaniu dalszego biegu. Tak więc nie można uznać, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] września 2015r. zostało skutecznie zakończone wskutek pozostawienia podania bez rozpoznania, w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Tym samym wypada podkreślić, iż sprawa dotychczas nie została przez organ pierwszej instancji rozpatrzona i rozstrzygnięta. W tym stanie rzeczy pojawia się konieczność udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ pierwszej instancji prowadząc przedmiotowe postępowanie od września 2015r. jest bezczynny. Udzielając odpowiedzi w powyższym zakresie należy na wstępie wskazać, iż o bezczynności organu administracji publicznej można mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ bądź nie podjął żadnych czynności w sprawie, bądź wprawdzie rozpoczął postępowanie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go w terminie odpowiednim aktem administracyjnym. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną czy też niezawinioną opieszałością organu. Zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z kolei w myśl art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić – stosownie do art. 35 § 3 K.p.a. – nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie postępowanie zostało zainicjowane ponad pół roku temu i do chwili obecnej nie zostało zakończone ostateczną decyzją, pomimo tego, iż już w październiku 2015r. organ dysponował niezbędnymi, wymaganymi przez prawo uzgodnieniami. Skarżący bowiem w dniu [...]października 2015r. przedłożył decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach i akt notarialny o ustanowieniu służebności gruntowej. Natomiast w aktach sprawy znajdowała się już opinia dotycząca dostaw wody i odbioru ścieków. Nie było zatem podstaw do ponownego wzywania o te dokumenty. Zatem skoro skarżący uzupełnił braki wniosku to organ był zobligowany do jego rozpoznania. Wskazać zatem należy, że organ dysponował opinią. Jeżeli jednak w jego ocenie powyższa opinia była niewystarczająca to nie mogło to stanowić podstawy do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, ale ewentualnie skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak odpowiedniej infrastruktury. Sytuacja pozostawienia wniosku bez rozpoznania jest niemożliwa do zaakceptowania, tym bardziej, iż skarżący uzyskał już rozstrzygnięcie organu wyższej instancji wyznaczające termin załatwienia sprawy. Termin ten nie został dochowany i do dnia orzekania przez sąd decyzja w sprawie nie została wydana. Okoliczności niniejszej sprawy w pełni uzasadniają zobowiązanie organu do wydania aktu załatwiającego sprawę w terminie 14 dni od zwrotu akt z prawomocnym wyrokiem do organu ( 149 § 1 P.p.s.a.). Co więcej w realiach niniejszej sprawy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, iż bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania będą miały charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a., nie jest bowiem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy. W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia zarówno z poważnym przekroczeniem terminów wskazanych w przepisie art. 35 K.p.a., jak i z długotrwałym niepodejmowaniem czynności w toku prowadzonego postępowania, a jednocześnie organ nie wskazuje okoliczności mogących usprawiedliwiać taki stan rzeczy. Co więcej organ w toku postępowania zupełnie zaniechał informowania stron o przyczynach opóźnień w załatwieniu sprawy i nie wyznaczał w trybie art. 36 K.p.a. nowych terminów jej załatwienia. Dostatecznie uzasadnia to tezę, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 P.p.s.a.), co skutkuje też wymierzeniem organowi grzywny (zgodnie z wnioskiem) w wysokości 500 zł jako środka dyscyplinującego. O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 oraz 202 §2 ustawy p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł na podstawie w przepisu § 14.1 pkt 1 c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015.1804).