II FSK 156/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Sławomir Presnarowicz, Sędzia NSA Anna Dumas (sprawozdawca), Sędzia NSA (del.) Jan Grzęda, Protokolant Dorota Rembiejewska, po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1014/14 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną. II FSK 156/15 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 22 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1014/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 maja 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że decyzją z dnia 18 listopada 2013 r. organ pierwszej instancji określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 30,00 zł miesięcznie począwszy od grudnia 2013 r. W odwołaniu od ww. decyzji skarżący stwierdził, że nie jest zobowiązany do ponoszenie opłat z tytułu wywozu odpadów komunalnych na rzecz gminy, ponieważ posiada stosowną umowę z miejscowym przedsiębiorcą, który świadczy tego typu usługi i jest uprawniony do wywozu odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Decyzją z dnia 9 stycznia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że błędnie jest stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym decyzja, o jakiej mowa w art. 6o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1593 z późniejszymi zmianami, dalej: ucpg), jest decyzją konstytutywną. Decyzja taka jest bowiem decyzją deklaratoryjną, wydawaną w sytuacji gdy właściciel zamieszkałej nieruchomości nie wykona ciążącego na nim obowiązku. Decyzją z dnia 7 marca 2014 r. Wójt Gminy S. określił skarżącemu wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w kwocie 30,00 zł miesięcznie począwszy od lipca 2013 r. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi naruszenie zasad ogólnych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie zbierania dowodów poprzedzających wydanie decyzji. Utrzymał przy tym na stanowisku zgodnie z którym nie podlega obowiązkowi złożenia deklaracji w zakresie wywozu odpadów, gdyż zawarł umowę cywilnoprawną z innym podmiotem odnośnie wywożenia odpadów. Decyzją z dnia 8 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy. Organ podniósł, że skarżący, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie złożył w ustawowo określonym terminie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym wójt był zobowiązany, na zasadzie art. 6o ucpg, do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Organ uznał, że bez znaczenia jest fakt, iż w dniu 1 lipca 2013 r. skarżący zawarł umowę z Z. [...] w S. na odbieranie odpadów, podnosząc, że to gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Organ zaznaczył, że wobec niezłożenia deklaracji – mimo stosownych wezwań – organ ustalił we własnym zakresie ilość osób zamieszkujących na działce. Na ww. decyzję skargę wniósł skarżący, podnosząc, że nastąpiła obraza przepisów prawa materialnego – tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 i art. 6r ust. 2 ucpg bez należytej i wnikliwej oceny funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie Gminy S.; skarżący podniósł, że skoro posiada zawartą i skuteczną umowę na odbiór odpadów komunalnych, to nie jest obowiązany do dodatkowego ponoszenia opłaty z tytułu wywozu odpadów komunalnych na rzecz gminy. Skarżący zakwestionował również prawidłowość naliczenia opłaty. Taka opłata nie mogła być naliczana za miesiące, za które zobowiązanie do jej ponoszenia już powstało. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. W zaskarżonym wyroku WSA w Krakowie podniósł, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Taką przesłanką jest bycie właścicielem nieruchomości zamieszkałej. Nie jest natomiast taką przesłanką zawarcie umowy z innym odbiorcą odpadów komunalnych w przypadku, gdy obowiązek uiszczania opłat wynika z odpowiedniej uchwały. Sąd podkreślił, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości zamieszkałej powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Sąd przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy, które dotyczą zaskarżonej decyzji i stwierdził, że tak decyzja z dnia 8 maja 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 21 marca 2014 r., są prawidłowe. Skoro sam skarżący, będąc zobowiązanym do złożenia stosownej deklaracji, takiej deklaracji nie złożył, to wójt miał obowiązek wydać decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Sądu, przyjęta w tej decyzji ilość osób zamieszkałych na terenie nieruchomości skarżącej, jak i stawka opłaty, są prawidłowe i wynikają z należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Także określenie okresu, za jaki ustalono opłaty, uznano za prawidłowe. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku skarżący zaskarżył go w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni obowiązujących przepisów prawa tj. art. 6 ust. 1 ucpg oraz jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że sam właściciel nie może dokonać wyboru, jakiemu podmiotowi powierza odbiór odpadów komunalnych oraz przyjęcie błędnej interpretacji przepisów, twierdząc, iż ustawodawca preferuje odbieranie odpadów komunalnych przez gminę bez wskazania podstawy prawnej i stosownego uzasadnienia; 2) naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj. art. 145 § 1 poprzez nierozpatrzenie zarzutu, podnoszonego na każdym etapie postępowania oraz w skardze do WSA, zgodnie z którym organ pierwszej i drugiej instancji nie wziął pod uwagę faktu nieodbierania odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego, przez wybrane w drodze przetargu przedsiębiorstwo, przed i po wydaniu decyzji określającej opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy przy tym do koniecznych i istotnych cech skargi kasacyjnej (art. 176 tej ustawy). Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta zarówno na naruszeniu przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jak również na naruszeniu przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl – zwana dalej: CBOSA). W niniejszej sprawie zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - art. 145 par. 1 (bez wskazania aktu prawnego) poprzez nierozpatrzenie zarzutu podnoszonego na każdym etapie postępowania oraz w skardze do WSA w zakresie nieodbierania odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego przez wybrane w drodze przetargu przedsiębiorstwo. Odnosząc się do wymienionego zarzutu wskazać należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu ani aktu prawnego, z którego ten przepis pochodzi, nie wykazał również jaki wpływ miało zarzucone naruszenie przepisu na wynik sprawy. Wadliwe skonstruowanie zarzutu uniemożliwia zatem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytoryczne odniesienie w tym zakresie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 ucpg oraz jego niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ucpg właściciel nieruchomości, który pozbywa się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciel nieruchomości, który nie jest zobowiązany do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b ucpg (czyli poprzez pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych), jest zobowiązany do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych lub gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ucpg - przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Powołany przepis wyraźnie stanowi, że właściciel nieruchomości sam zawiera umowę na wywóz (odbiór) odpadów komunalnych, jeżeli nie jest on zobowiązany do ponoszenia opłat za gospodarowanie takimi odpadami przez gminę. Nie może więc sam właściciel nieruchomości dokonać wyboru, czy powierzy odbiór swoich odpadów komunalnych gminie i wybranemu przez organy gminy przedsiębiorcy, czy też sam zajmie się zawarcie umowy z przedsiębiorcą odbierającym odpady komunalne. Ustawodawca wyraźnie preferuje odbieranie odpadów komunalnych (nazywając to gospodarowaniem tymi odpadami) przez gminę, a tylko wówczas, gdy gmina tego obowiązku nie wykonuje – obliguje do tego samych właścicieli nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy S. uchwałą z dnia 12 czerwca 2013 r. Nr [...] ustaliła obligatoryjne opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli zamieszkałych nieruchomości i określiła te opłaty jako opłaty od gospodarstwa domowego (§ 1 ust. 1 ww. uchwały). W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że na terenie Gminy S. właściciel każdej nieruchomości zamieszkałej, ma obowiązek poddać się rygorem gminnego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi i nie zwalnia takiego właściciela nawet samodzielne zagospodarowanie odpadami komunalnymi poprzez np. zawarcie odrębnej umowy z innym odbiorcą takich odpadów. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter ekwiwalentnego świadczenia obowiązkowego, które obowiązkowo należy uiszczać dopóty, dopóki spełnia się ustawowe przesłanki, precyzowane w odpowiednich uchwałach będących aktami prawa miejscowego. Taką przesłanką jest bycie właścicielem nieruchomości zamieszkałej. Nie jest natomiast taką przesłanką zawarcie umowy z innym odbiorcą odpadów komunalnych w przypadku, gdy obowiązek uiszczania opłat wynika z odpowiedniej uchwały. Zgodnie z art. 6c ust. 1 w związku z art. 6h ustawy o ucpg właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Gmina zaś ma obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli takich nieruchomości i w tym celu wybiera w drodze przetargu przedsiębiorcę dokonującego odbioru odpadów i z nim zawiera umowę. Obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na nieruchomości zamieszkałej powstaje za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Zgodnie z art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach właściciel nieruchomości jest obowiązany złożyć do wójta deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia zamieszkania na danej nieruchomości pierwszego mieszkańca lub powstania na danej nieruchomości odpadów komunalnych. W razie niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji wójt określa, w drodze decyzji, wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, biorąc pod uwagę uzasadnione szacunki, w tym średnią ilość odpadów komunalnych powstających na nieruchomościach o podobnym charakterze (art. 6o ucpg). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji przytoczył obowiązujące w tym zakresie przepisy, które dotyczą zaskarżonej decyzji i na ich podstawie prawidłowo stwierdził i uzasadnił, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 8 maja 2014 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. z dnia 21 marca 2014 r. są zgodne z prawem. Skoro sam skarżący będąc zobowiązanym do złożenia stosownej deklaracji, takiej deklaracji nie złożył, to wójt miał obowiązek wydać decyzję określającą wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przyjęta w tej decyzji ilość osób zamieszkałych na terenie nieruchomości skarżącej, jak i stawka opłaty są prawidłowe i wynikają z należycie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Także określenie okresu, za jaki ustalono opłaty jest prawidłowe. W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 6