III SA/Gd 250/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego z dnia 15 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 16 stycznia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Z. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia 16 stycznia 2013 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 92 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym nałożył na Z. W. karę pieniężną w wysokości 5000 zł. W uzasadnieniu wskazano, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Powyższe ustalono podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki DAF o nr rej. [...] i naczepy marki BENALU o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 30 października 2012r. na autostradzie A 2 w miejscowości T.. Zatrzymanym pojazdem w imieniu przedsiębiorcy – Firmy Transportowo-Handlowej Z. W. kierował J. K.. Pojazdem tym realizowany był przewóz drogowy w ramach międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Przebieg i wyniki kontroli zamieszczono w protokole kontroli nr [...] z dnia 30 października 2012 r. Organ wyjaśnił, iż strona została wezwana do przedstawienia odpowiednich dokumentów oraz poinformowana o przysługujących jej prawach, m.in. w związku z art. 92b lub 92c ustawy o transporcie drogowym. Na podstawie protokołu, w którym zawarto informacje o analizie wydruku z karty kierowcy oraz urządzenia cyfrowego, stwierdzono posługiwanie się przez kierowcę niedozwolonym dodatkowym urządzeniem w postaci magnesu, który był przyłożony do impulsatora skrzyni biegów. Zabieg ten sprawił, iż na tachografie cyfrowym oraz na karcie kierowcy rejestrowany był odpoczynek zamiast aktywności w postaci jazdy, dlatego organ uznał, że zapis danych z dnia 30 października 2012 r. jest niewiarygodny. W ocenie organu podłączenie niedozwolonego urządzenia stanowi naruszenie art. 15 ust. 8 Rozporządzenia Rady EWG 3821/85. Odpowiedzialność pracodawcy nie może być ograniczona wyłącznie do sytuacji, kiedy jest on kierowcą kontrolowanego pojazdu lub towarzyszy przez całą drogę kierowcy. Zgodnie z art. 13 Rozporządzenia Rady 3821/85, zarówno pracodawca, jak i kierowca zapewniają poprawne działanie i odpowiednie stosowanie urządzeń rejestrujących. Strona dostarczyła dokumenty w postaci kopii zakresu obowiązków kierowcy oraz stwierdzenie zwolnienia dyscyplinarnego kierowcy z pracy. Nie przedłożyła dokumentów potwierdzających, że skarżący nie miał wpływu na popełnienie naruszeń, bądź by ich powstanie wynikło na skutek okoliczności niemożliwych do przewidzenia. Zgodnie z wyjaśnieniami kierowcy, musiał on użyć niedozwolonego urządzenia, aby w określonym czasie dojechać do miejsca przeznaczenia ładunku. Oznacza to, iż powodem naruszeń były krótkie terminy załadunku i rozładunku, czyli okoliczności, na jakie przedsiębiorca miał oczywisty wpływ. Nie jest to zgodne z wersją przedstawioną przez przedsiębiorcę. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Z. W. decyzją z dnia 15 stycznia 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że udowodnione zostało na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu kontroli, dokumentacji fotograficznej oraz zeznań kierowcy J. K., złożonych w dniu 30 października 2012 r., że kierowca od godziny 21:38 dnia 29 października do godziny 05:00 dnia 30 października 2012 r. odbierał odpoczynek. Magnes - jak wynika z zeznań kierowcy - został przyłożony do impulsatora około godziny 05:00. Przyłożenie magnesu do impulsatora służyć miało rejestrowaniu odpoczynku w trakcie realizacji zadania przewozowego. Kierowca oświadczył, że poza dniem kontroli nigdy nie zakłócał funkcjonowania urządzenia rejestrującego magnesem. Nadto organ wyjaśnił, iż w postępowaniach z zakresu naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym organy administracji co do zasady ustalają jedynie czy doszło do naruszenia tych przepisów. W przypadku stwierdzenia tych naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia kary pieniężnej, sztywno określonej w załączniku nr 3 do ww. ustawy. Odpowiedzialność administracyjna z tytułu naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym może zostać uchylona wyłącznie w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 92b i art. 92c ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem organu w aktach sprawy brakuje dowodów na to, że zadanie przewozowe mogło być zrealizowane w sposób zgodny z przepisami. Względy doświadczenia życiowego przemawiają za tym, że pracownik nie ma żadnego interesu w ukrywaniu faktycznie realizowanej przez siebie pracy przed pracodawcą. Wobec powyższego, jak również wobec zeznań kierowcy, K. K. złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenia strony - nie poparte żadnymi dowodami - nie są dla organu wiarygodne. Organ wezwał stronę do przedłożenia dowodów na spełnienie przesłanek z art.92b i 92c ustawy o transporcie drogowym. W odpowiedzi na zawiadomienie, przedsiębiorca skierował do organu pismo z dnia 8 listopada 2012 r., w którym oświadczył, że w związku z naruszeniem przepisów ustawy o transporcie drogowym zwolnił dyscyplinarnie kierowcę – K. K.. Organ wyjaśnił nadto, że kierowcy zatrudnieni w przedsiębiorstwie Z. W. mają obowiązek przestrzegania obowiązujących przepisów, w tym również rozporządzenia 3821/85. Organ zważył, że dokumenty takie jak regulaminy, oświadczenia o przestrzeganiu przepisów czy pisma zawierające zakres obowiązków nie determinują prawidłowej organizacji pracy u przedsiębiorcy. Organ zważył, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowania również przepis z art. 92 c ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu oraz w innych pismach kierowanych do organu strona wskazuje na konieczność zastosowania art.92c, nie wskazując jednak żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń i ograniczając się do obwiniania kierowcy. Organ zważył, że nawet gdyby, jak twierdzi strona - do naruszenia doszło wyłącznie z winy kierowcy, okoliczność ta nie stanowiłaby podstawy do zastosowania art. 92c ustawy. Skargę do Sądu wniósł Z. W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego. Wydanej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego tj.: - art. 55, art. 73, art. 92, art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, polegające na nałożeniu kary pieniężnej na kontrolowane przedsiębiorstwo wbrew tym przepisom - art. 6, art. 10, art. 14, art. 40, art. 43, art. 50, art. 67, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania administracyjnego niezgodnie z tymi przepisami W ocenie skarżącego osobą odpowiedzialną za powstanie naruszenia prawa jest kontrolowany kierowca K. K., który miał ściśle zaplanowane i określone przez przedsiębiorstwo trasy wykonywanych przewozów. Skarżący wyjaśnił, iż K. K. na przebycie dystansu 834 km zaplanowane miał 2 dni. Nie był to terminowy ładunek, zaś kierowca w ciągu 5 dni pracy miał do pokonania z uwzględnieniem wyjazdu i powrotu do bazy przedsiębiorstwa łącznie 1837 km. Aby wykonać powyższe zadanie przewozowe kierowca powinien dziennie "średnio" pokonać dystans niespełna 365 km. Powyższe potwierdza w sposób jednoznaczny zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy. Ponadto skarżący podniósł, iż przed rozpoczęciem pracy w przedsiębiorstwie, K. K. został przeszkolony z zakresu przepisów dotyczących między innymi czasu pracy kierowcy. Z obowiązującego w przedsiębiorstwie skarżącego zakresu obowiązków kierowcy wyraźnie wynika bezwzględny zakaz: poruszania się pojazdem bez znajdującej się w urządzeniu rejestrującym wykresówki - karty kierowcy, manipulowania kartą kierowcy - wykresówką, posługiwania się cudzą - nieważną - uszkodzoną kartą kierowcy. Zabrania się podłączania do urządzenia rejestrującego (tachografu) jakichkolwiek urządzeń dodatkowych mogących zakłócić prawidłowe funkcjonowanie urządzenia rejestrującego. (...) Wynagrodzenie kierowcy nie jest uzależnione od ilości przewiezionych ładunków czy też od ilości przejechanych kilometrów (...)." K.K. zobowiązał się do przestrzegania ww. przepisów i obowiązków podczas wykonywania swojej pracy. Prowadzony przez skarżącego stały nadzór nad pracą tego kierowcy oraz systematyczne kontrole jego czasu pracy nie wykazywały żadnych nieprawidłowości w tym zakresie. W opinii skarżącego, K. K., to kierowca zawodowy, którego obowiązkiem w trakcie prowadzenia pojazdu jak i wykonywania pracy, było przestrzeganie powyższych zasad i przepisów. Pomimo wysiłku włożonego w prawidłowe planowanie pracy kierowcy oraz sprawowania stałego nadzoru nad wykonywaną przez niego pracą i przeprowadzania okresowych szkoleń z zakresu obwiązujących norm czasu pracy, skarżący nie miał żadnego wpływu na powstanie wskazanego w protokole kontrolnym naruszenia prawa w związku z którym nałożono na skarżącego karę. Zdaniem skarżącego, w myśl obowiązujących przepisów w tym zmian ustawy o transporcie drogowym, które to weszły w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy nie nosi znamion odpowiedzialności obligatoryjnej, o czym najwyraźniej zapomniał organ odwoławczy. W skarżonej decyzji nie wskazano okoliczności i jednoznacznego dowodu, które były by podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności przedsiębiorstwa realizującego przewóz drogowy. Obowiązujący od 1 stycznia 2012 r. przepis art. 92 b ustawy o transporcie drogowym wyraźnie wskazuje, iż nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz drogowy zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów. Ponadto organ odwoławczy orzekając w niniejszej sprawie nie wziął pod uwagę również obowiązującego od 1 stycznia 2012 r. przepisu art. 92 c ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego to nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust.1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło w skutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W opinii skarżącego, nie można nakładać na podmiot wykonujący przewóz drogowy kar pieniężnych jedynie w oparciu o błędne przekonanie organu kontrolnego, dotyczące jakoby obligatoryjnej odpowiedzialności administracyjnej, wynikającej z ponoszonego przez te podmioty tzw. ryzyka zawodowego związanego z doborem pracowników przy pomocy których realizowana jest ta działalność gospodarcza. Ponoszeniu każdorazowo odpowiedzialności z tytułu tzw. ryzyka zawodowego kłóci się bowiem zarówno ze zdrową logiką jak również i z przytoczonymi powyżej przepisami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawą faktyczną nałożenia na skarżącego kary pieniężnej było stwierdzenie, że kierowca pojazdu, którym wykonywano w jego imieniu przewóz drogowy uniemożliwił prawidłowe działanie tachometru. Działanie to spowodowało, że również w czasie jazdy odczyt w tachografie wskazywał na odpoczynek. Art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ), zwanej dalej ustawą, stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Organy administracji orzekające w sprawie, odrzucając możliwość uchylenia się przez skarżącego od odpowiedzialności na podstawie art. 92 c ust. 1 ustawy oparły się na zaczerpniętym z "doświadczenia życiowego" domniemaniu, że "...pracownik nie ma żadnego interesu w ukrywaniu faktycznie realizowanej przez siebie pracy przed pracodawcą". Istotnym dowodem przeprowadzonym w sprawie jest zeznanie w charakterze świadka kierowcy pojazdu K. K. przeprowadzone w dniu 30 października 2012 r. w czasie kontroli, która wykazała opisane wyżej naruszenie prawa. K. K. zeznał między innymi: "przyłożenie magnesu do impulsatora w pojeździe miało mi posłużyć do dojechania na odpoczynku do miejsca rozładowania. Magnes ma za zadanie wskazywać odpoczynek, gdzie w rzeczywistości pracowałem i kierowałem pojazdem. Nie jeżdżę w ogóle, wcale na magnesie, dziś to był wyjątek". Z zeznania tego, niepodważonego przez organ administracji wynika, że działanie kierowcy miało charakter incydentalny, jednorazowy. Prowadzący przesłuchanie zaniechał jednak z nieznanych powodów zadania kierowcy pytania, czy zastosowanie magnesu i zakłócenie pracy tachometru wynikało z dorozumianego lub wyraźnego polecenia przedsiębiorcy transportowego, czy tez z innych przyczyn. Nie wyjaśniono tego, czy tego rodzaju praktyka była stosowana i akceptowana w przedsiębiorstwie skarżącego. Lukę związaną z brakiem wyjaśnienia tej kwestii wypełniono, powołując się na domniemanie wynikające z doświadczenia życiowego, jakoby pracownik nie miał żadnego interesu w ukrywaniu swej pracy przed pracodawcą. Przedstawiona w decyzji argumentacja nie może być jednak zaakceptowana. Pominięto bowiem możliwą motywację samowolnego działania kierowcy w postaci chęci jak najszybszego zakończenia wykonania zadania transportowego i powrotu do miejsca zamieszkania. Oceniając sprawę w ramach życiowego doświadczenia należało rozważyć także w powyższym aspekcie szczególną datę kontroli – 30 października 2012 r. - bezpośrednio poprzedzającą okres święta 1 listopada. W zaskarżonej decyzji i w decyzji organu I instancji nie odniesiono się w istocie do zarzutów skarżącego zmierzających do zastosowania wobec niego wyłączenia odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Organ nie stwierdził bowiem, w jaki sposób skarżący miał wpływ na zastosowanie przez kierowcę magnesu i jakie okoliczności wskazują na to, że mógł i powinien to przewidzieć. Dowodem istotnym dla dokonania tego rodzaju oceny byłby plan konkretnego przewozu w trakcie którego stwierdzono naruszenie prawa, a także analiza innych wykonywanych przewozów, która mogłaby wskazywać na praktykę wadliwego ich planowania - wymuszającą na kierowcach naruszanie prawa po to, by zadośćuczynić nałożonym na nich obowiązkom. Uznać należy zatem, że okoliczności mogące mieć wpływ na odpowiedzialność przedsiębiorcy transportowego – skarżącego za konkretne naruszenia przepisów ustawy nie zostały wyjaśnione zgodnie z przepisami art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę, organy administracji wezmą pod uwagę powyższą ocenę prawną i uzupełnią zgodnie z nią w niezbędnym zakresie postępowanie dowodowe, w sposób umożliwiający stwierdzenie, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym stanie sprawy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono, zasądzając je od organu administracji na rzecz skarżącego, na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi. Orzeczenie w zakresie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto na przepisie art.152 p.p.s.a.