VIII SAB/Wa 5/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. w Radomiu sprawy ze skargi K. M. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta G. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Gminy i Miasta G. do rozpoznania wniosku K. M. z dnia [...] października 2015 r., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku; 2) stwierdza, że Burmistrz Gminy i Miasta G. dopuścił się bezczynności w zakresie określonym w punkcie pierwszym; 3) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4) zasądza od Burmistrza Gminy i Miasta G. na rzecz skarżącego K. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga K. M. na bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta G. z zakresie udostępnienia informacji publicznej. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy: Pismem z 30 października 2015 r. (data wpływu do organu jako dokumentu elektronicznego) K. M. (zwany dalej: skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Burmistrza Gminy i Miasta G. (zwany dalej: Burmistrz, organ) – w trybie art. 10 w związku z art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zwana dalej: u.d.i.p.) o udzielenie informacji publicznej w postaci skanu: 1) oryginału lub kopii decyzji Burmistrza Gminy i Miasta G. o zlikwidowaniu klasy pierwszej w Publicznej Szkole Podstawowej nr [...] w G. w roku szkolnym 2015/2016 oraz 2) wniosku Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w G., w oparciu o który decyzja powyższa została wydana. W treści ww. wniosku wnioskodawca wniósł o przekazanie ww. informacji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej. W związku z brakiem odpowiedzi na ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, pismem z 17 listopada 2015 r. skarżący złożył zażalenie na bezczynność organu. Po rozpoznaniu ww. środka zaskarżenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (zwane dalej: Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem znak [...] z [...] grudnia 2015 r. uznał złożone zażalenie za uzasadnione i wyznaczył organowi termin do załatwienia wniosku do dnia 15 grudnia 2015 r. W związku z ww. postanowieniem Kolegium, organ pismem z 10 grudnia 2015 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej poinformował skarżącego, iż Burmistrz nie wydawał decyzji o zlikwidowaniu klasy pierwszej w Publicznej Szkole Podstawowej nr [...] w G. w roku szkolnym 2015/2016 ani też do Burmistrza nie wpłynął wniosek Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w G., o wydanie takiej decyzji. Jak wynika z wydruku tej wiadomości znajdującej się w przedstawionych przy skardze aktach administracyjnych ww. pismo nie zostało opatrzone żadnym podpisem. Pismem z 4 stycznia 2016 r. (data przekazania skargi przez Sąd organowi) skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, wnioskując o: stwierdzenie niezałatwienia sprawy w terminie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej przez Burmistrza Gminy i Miasta G. stosownie do wniosku z dnia 30 października 2015 r., wyznaczenie organowi terminu do załatwienia sprawy oraz wyjaśnienie przyczyn nie załatwienia sprawy w terminie. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 10 w związku z art. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 16 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie, skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości skorzystania ze środków odwoławczych; 3. art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), poprzez ich niezastosowanie; 4. art. 104 i art. 107 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. Uzasadniając skargę skarżący podał, że przesłana mu 10 grudnia 2015 r. informacja nie została podpisana. Nie wskazano również precyzyjnie organu oraz osoby, od której ona pochodzi. Otrzymana wiadomość nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. Stwierdził zatem, iż wbrew treści art. 16 u.d.i.p. oraz treści postanowienia Kolegium z 3 grudnia 2015 r., nie została mu udzielona żądana informacja, ani wydana decyzja odmowna oraz ponadto nie wyjaśniono przyczyn niezałatwienia sprawy w terminie, o którym mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Burmistrz nie zastosował zatem tych przepisów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w dniu 10 grudnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na złożony przez skarżącego wniosek. Odpowiedź została przekazana skarżącemu przed sporządzeniem skargi w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Burmistrz nie zgodził się z zarzutami skargi, iż sprawa nie została załatwiona w terminie. Wyjaśnił dalej, że nie odmówił udostępnienia posiadanej przez siebie informacji publicznej. Poinformował w sposób wystarczająco jasny i czytelny, że dokumentów żądanych nie posiada. Nie wydał decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie jej udostępnienia, jako, że nie było takiej konieczności. Nie została bowiem wydana żądana we wniosku o udostępnienie decyzja i nie otrzymano wniosku Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] w G.. Nie zachodziła żadna z wymienionych art. 16 ust. 1 u.d.i.p. przesłanek do wydawania decyzji. Brak podpisu pracownika organu na informacji przekazanej drogą elektroniczną, nie może być uznany za brak formalny wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 1 pkt 40 oraz art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) sprawowana przez sądy administracyjne, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10; publ.:cbois). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Odnosząc się do meritum podać należy, iż z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność organu administracji publicznej w zakresie udostępniania informacji publicznej. W kontrolowanej sprawie przedmiotem sporu pozostaje wszakże nie kwestia charakteru żądanej informacji czy też podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia, bowiem żadna z powyższych kwestii w świetle regulacji art. 4 ust. 1 pkt 4 i 6 ust. 1 pkt 3 i 5 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości. Sporna pomiędzy stronami jest okoliczność, czy wobec braku wskazania w treści pisma z 10 grudnia 2015 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej organu udzielającego informacji oraz podpisu osoby udzielającej informacji, należy uznać, iż skarżącemu skutecznie udzielono odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Zgodnie z treścią art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (ust.1). Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (ust. 2). Informacje publiczne udostępniane w sposób, o którym mowa w art. 10 i 11, są oznaczane danymi określającymi podmiot udostępniający informację, danymi określającymi tożsamość osoby, która wytworzyła informację lub odpowiada za treść informacji, danymi określającymi tożsamość osoby, która udostępniła informację, oraz datą udostępnienia (art. 12 ust. 1). Podmiot udostępniający informację publiczną jest obowiązany zapewnić możliwość: kopiowania informacji publicznej albo jej wydruk lub przesłania informacji publicznej albo przeniesienia jej na odpowiedni, powszechnie stosowany nośnik informacji (ust. 2). Według art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Na gruncie niniejszej sprawy kluczowa jest regulacja art. 10 ust. 1 i art. 12 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej art. 12 ust. 1 u.d.i.p. wprowadza on obowiązek oznaczenia informacji publicznej udostępnianej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.) oraz w sposób określony w art. 11 u.d.i.p. Oznaczenie to obejmuje podanie danych identyfikujących podmiot udostępniający daną informację publiczną, osobę, która tę informację wytworzyła lub odpowiada za jej treść, osobę, która - działając w ramach podmiotu udostępniającego - dokonała udostępnienia danej informacji, a także wskazanie daty udostępnienia. Rozwiązanie przyjęte w art. 12 ust. 1 u.d.i.p. odpowiada co do zasady rozwiązaniu unormowanym w art. 8 ust. 6 pkt 1-4 u.d.i.p. Ma ono na celu uniknięcie anonimowości osób odpowiedzialnych w ramach podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji za jej kompletność i zgodność ze stanem faktycznym. Z jednej strony oznaczenie udostępnianej informacji ułatwi określenie, kto odpowiada za jej treść, z drugiej natomiast wpłynie zapewne dyscyplinująco na osoby przygotowujące, kontrolujące jej treść i udostępniające informację publiczną. Należy jednak wskazać, iż art. 12 ust. 1 u.d.i.p. nie nakłada na podmioty udostępniające informacje publiczne w trybie art. 10 lub art. 11 u.d.i.p. obowiązku oznaczenia czasu wytworzenia informacji oraz zabezpieczenia możliwości identyfikacji czasu jej rzeczywistego udostępnienia. W świetle przytoczonej wyżej regulacji prawnej ewidentnym jest, iż udzielona wnioskodawcy na jego wniosek z 30 października 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej, odpowiedź organu z 10 grudnia 2015 r. nie spełnia ww. wymagań. Wprawdzie odpowiedź Burmistrza zgodnie z żądaniem skarżącego została przekazana w formie przez niego wskazanej – za pośrednictwem poczty elektronicznej, jednak udzielona odpowiedź nie została opatrzona żadnym podpisem. Brak zatem wskazania od kogo pochodzi. Jedynie w odniesieniu do nadawcy w treści odpowiedzi wskazane zostało, iż wiadomość – informacja pochodzi od/z sekretariatu urzędu gminy. W świetle powyższego Sąd uznaje, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej, gdyż wobec braku oznaczenia osoby – pracownika, który udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, nie była ona skuteczna. Podobna sytuacja występuje, o ile chodzi o wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który także nie może być anonimowy i powinien zawierać wskazanie imienia i nazwiska, adres i treść żądania. W przypadku przesłania zapytania pocztą elektroniczną nie jest konieczne użycie podpisu elektronicznego, jednakże nie zwalnia to osoby wnioskującej lub dokonującej odpowiedzi do wskazania imienia i nazwiska oraz adresu, w tym także poczty elektronicznej, na który winna być przesyłana informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08). W przedmiotowej sprawie udzielona odpowiedź wskazywała niewątpliwie treść żądanej informacji, natomiast nie była ona podpisana, nie wynikało z niej, że udzielającym odpowiedzi był Burmistrz Gminy i Miasta (np. pracownik imię i nazwisko działający z upoważnienia Burmistrza). Skarga zatem jako zasadna podlega uwzględnieniu na podstawie art. 149 p.p.s.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 30 października 2015 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku (punkt 1 wyroku) uznając jednocześnie, iż organ dopuścił się bezczynności w zakresie określonym w punkcie 1 wyroku (punkt 2 wyroku). Bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt 3 wyroku). O kosztach postępowania – zwrocie uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł (punkt 4 wyroku), biorąc za podstawę art. 200 p.p.s.a.