II SA/Wa 135/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Ewa Kielak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M.N. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zobowiązującej do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oddala skargę Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) w związku z art. 108 ust. 3 pkt 1, art. 122 ust. 1 i art. 225 ustawy z dnia 29 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2010 r., nr 29, poz. 154 z późn. zm.), stwierdził niewłaściwość decyzji nr [...] Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązującej M. N. do zwrotu kwoty 6374,40 zł, jako nienależnie pobranej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu podał, iż trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia [...[ maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. i z dnia [...] października 1994 r., o wspólnym numerze [...], M. N. została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W., w łącznej wysokości 63744 zł. Powyższe decyzje zostały uchylone decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. w trybie art. 155 k.p.a. Natomiast decyzją Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. zobowiązano M. N. do zwrotu kwotę 6374,40 zł jako nienależnie pobranego świadczenia, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., przydzielano wymienionej lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w W. Organ wskazał dalej, że w dniu [...] czerwca 2013 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Szefa ABW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Szef ABW stwierdził, że w przypadku nieprzyznania funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, prawo do zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych może zostać zrealizowane w formie zastępczej poprzez przyznanie decyzją administracyjną na podstawie art. 108 ustawy o ABW oraz AW, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. Pomoc finansowa stanowi świadczenie pochodne do świadczenia w naturze, jakim jest przydzielenie lokalu mieszkalnego, zaś oba te świadczenia, poza wyjątkiem określonym w art. 110 ust. 2 ustawy, mogą być przyznane jednorazowo, a przyznanie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania w przyszłości drugiego. Jednorazowość szeroko pojmowanych świadczeń lokalowych wynika nie tylko z ustawy o ABW oraz AW (wprost z art. 108 ust. 2, pośrednio z art. 109 pkt. 1), ale również z przepisów wykonawczych. Konkludując organ wskazał, że wynikające z ustawy o ABW oraz AW prawo M. N. do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, na skutek wydania decyzji nr [...] Szefa UOP, z chwilą umorzenia tej pomocy po upływie dziesięcioletniego okresu służby wynikającego z art. 108 ust. 3 pkt 2 ustawy o ABW oraz AW, stało się świadczeniem skonsumowanym przez stronę, a zatem brak było możliwości jego zwrotu poza przypadkami określonymi w art. 108 ust. 3 oraz art. 110 ust. 2 ustawy. W ocenie organu drugi z powołanych przepisów nie mógł mieć zastosowania, gdyż funkcjonariuszka od chwili przyjęcia do służby, pełni ją nieprzerwanie w Warszawie, gdzie położony jest lokal na uzyskanie, którego otrzymała pomoc finansową w UOP. Natomiast, rozważając, czy możliwy był zwrot przedmiotowej pomocy w oparciu o art. 108 ust. 3 pkt 1 omawianej ustawy szef ABW stwierdził, że przyznanej pomocy nie można uznać za świadczenie nienależne, gdyż w dacie jej wypłacenia istniały podstawy faktyczne i prawne do takiej wypłaty, a tym samym nie zostały spełnione przesłanki uprawniające do żądania zwrotu tej pomocy wymienione w § 13 zarządzenia nr 41 MSW z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW, Nr 3, poz. 40). Ponadto upłynął już okres, w którym istniała możliwość wystąpienia z żądaniem zwrotu, wobec czego nie można przyjąć, że było to świadczenie nienależne w rozumieniu prawa cywilnego. W konsekwencji nie zaistniała przesłanka z art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW co powoduje, że decyzja nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. N. zarzuciła powyższej decyzji naruszenie: 1) art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Szefa ABW nr [...] w sytuacji kiedy decyzja ta nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi, 2) art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal, 3) art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 § 1 k.c., tj. w sytuacji, kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW, w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Wniosła w związku z tym o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., po rozpoznaniu powyższego wniosku, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art 127 §3 k.p.a. w związku z art. 108 ust. 3 pkt 1 i art. 112 ustawy o ABW oraz AW, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że analiza prawna przepisów umożliwiających zwrot przyznanej pomocy finansowej, tj. art. 108 ust. 3 i art. 110 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o ABW oraz AW prowadzi do wniosku, iż ustawodawca wprowadził odmienności dotyczące nie tylko zasad zwracania pomocy finansowej, ale również jej wysokości. Zważywszy na podstawę prawną decyzji nr [...], w której przywołano art. 108 ust. 3 pkt 1, a nie art. 110 ust. 2 ustawy, zwrot pomocy finansowej nastąpił na zasadach ogólnych. Organ ponowił swoją argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji, stwierdzając, że wydanie ww. decyzji zobowiązującej M. N. do zwrotu kwoty 6374,40 zł jako nienależnie przyznanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nastąpiło wbrew zakazowi z art. 18 ust. 3 pkt 1 i ust. 2 ustawy, w wyniku czego doszło do jego rażącego naruszenia. Wskazał również, że działania organu zapoczątkowane uchyleniem decyzji Szefa UOP nr [...], należy ocenić w kategoriach obejścia prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia lokalu mieszkalnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. N. zarzuciła jej naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] z dnia [...] września 2013 r. Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nr [...] w sytuacji, kiedy decyzja ta nie została dotknięta wadami kwalifikowanymi, 2) art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną interpretację sprowadzającą się do przyjęcia, iż przepis ten dotyczy funkcjonariusza przeniesionego z urzędu do innej miejscowości, podczas, gdy przepis ten odnosi się do funkcjonariusza, który otrzymał pomoc finansową na budownictwo i chcąc otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej musi zwrócić pomoc i zwolnić lokal, 3) art. 108 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż wypłacenie świadczenia w postaci pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego nie może być uznane jako świadczenie nienależne, o którym mowa w art. 108 ust. 3 pkt. 1 ustawy o ABW oraz AW, w rozumieniu art. 410 § 1 k.c., tj. w sytuacji kiedy odpadła podstawa do jego przyznania, podczas gdy inna interpretacja tego przepisu powodowałaby, iż niemożliwym byłoby zastosowanie art. 110 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW w przypadku innym niż wadliwość decyzji o przyznaniu pomocy finansowej. Wniosła z tego względu o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej decyzji z dnia [...] września w 2013 r., a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów i zastępstwa procesowego w według norm przepisanych. W uzasadnieniu podała w szczególności, że przyjęcie innej definicji "świadczenia nienależnego" niż wynikające z art. 410 § 2 k.c. uczyniłoby praktycznie niemożliwym zastosowanie art. 110 ust. 1 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW, gdyż byłoby to dopuszczalne wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja o przyznaniu pomocy finansowej byłaby dotknięta wadą kwalifikowaną, co nie było zamiarem ustawodawcy. W ocenie skarżącej uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe powoduje, iż brak jest podstawy do jej wypłaty z tego tytułu, a tym samym już wypłacone świadczenie staje się świadczeniem nienależnym i podlega zwrotowi na podstawie art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. Skarżąca wskazała ponadto, że art. 110 ust. 1 i 2 w określa przesłanki do uchylenia decyzji o przyznaniu pomocy finansowej pomimo, że przyznana została ona na prawidłowej podstawie prawnej i w chwili jej przyznania stanowiła świadczenie należne beneficjentowi. Oznacza to, że w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 110 ust. 1 i 2, możliwe jest uchylenie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, a w konsekwencji zwrotu pobranej pomocy i ubieganie się przez funkcjonariusza o przyznanie lokalu na podstawie decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem w nowej sprawie, w której organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że organ w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996, Nr 18, poz. 258). Natomiast w odniesieniu do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej "Kpa", w judykaturze przyjmuje się, iż stanowi ono kwalifikowaną postać naruszenia prawa i nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Lex nr 50195). Zwraca się ponadto uwagę, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że trzema decyzjami Szefa Urzędu Ochrony Państwa o wspólnym numerze [...] z dnia [...] maja 1994 r., z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz z dnia [...] października 1994 r., M. N. – byłej funkcjonariuszce Urzędu Ochrony Państwa, obecnie funkcjonariuszce Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego – została przyznana pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w wysokości 6.374,40 zł (po denominacji). Przeznaczona ona została na uzupełnienie wkładu budowlanego do uzyskania wspólnie z mężem J. N., spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego w SBM [...], położonego przy ul.[...]. Wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. sygn. akt [...], został orzeczony rozwód małżonków N., a w wyniku ugody sądowej w przedmiocie podziału majątku dorobkowego, przedmiotowy lokal mieszkalny przypadł na wyłączną własność J. N., który jednocześnie zobowiązał się do spłaty na rzecz M. N. z tytułu udziału w majątku dorobkowym kwoty 110.000,00 zł, płatnej w comiesięcznych ratach po 2.000,00 zł. Szef ABW na wniosek skarżącej decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., w trybie art. 155 Kpa, uchylił decyzje Szefa UOP nr [...] z [...] maja 1994 r., z [...] czerwca 1994 r. i z [...] października 1994 r. w przedmiocie przyznania pomocy finansowej, a nadto decyzją nr [...] z tej samej daty, zobowiązał M. N. do zwrotu kwoty 6.374,40 zł, stanowiącej wysokość udzielonej pomocy finansowej, rozkładając należność na 12 rat miesięcznych płatnych od miesiąca maja 2013 r. Z kolei decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. ww. organ przydzielił skarżącej lokal mieszkalny nr [...] przy Al. [...] w W. o powierzchni użytkowej 38,04 m2, w tym mieszkalnej 19,00 m2. Stosownie do treści art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz.U. z 2015 r., poz. 1929 ze zm.), dalej "ustawa o ABW oraz AW", funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowana na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Pomoc finansową, o której mowa w art. 1, przyznaje się jednorazowo na wniosek funkcjonariusza w służbie stałej (ust. 2). W myśl art. 108 ust. 3, pomoc finansowa, o której mowa ust. 2 podlega zwrotowi w przypadku: 1) wypłaty tej pomocy jako nienależnego świadczenia, 2) zwolnienia funkcjonariusza ze służby przed upływem 10 lat służby. W przypadku skarżącej podstawy zwrotu pomocy finansowej nie mógł stanowić przepis art. 108 ust. 3 pkt 2, ponieważ poza sporem pozostaje okoliczność, iż w dacie wydania decyzji nr [...], jej staż służby wynosił ponad 20 lat. Zresztą sam organ w podstawie ww. decyzji wskazał przepis art. 108 ust. 3 pkt 1 ustawy o ABW oraz AW. W ocenie Sądu nie sposób zgodzić się jednak ze stanowiskiem zawartym we wspomnianej decyzji, iż doszło do wypłaty pomocy jako nienależnego świadczenia. Obowiązujące wówczas zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 marca 1993 r. w sprawie określenia wysokości pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe dla funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej i Państwowej Straży Pożarnej oraz zasad jej przyznawania i zwracania (Dz. Urz. MSW, Nr 3, poz. 40) stanowiło, że pomoc finansowa to pomoc na budownictwo mieszkaniowe udzielana ze środków budżetowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych (§ 1 pkt 4), zaś uprawnionymi do niej byli funkcjonariusze w służbie stałej (§ 1 pkt 5). Skarżąca funkcjonariuszom w służbie stałej została 1 grudnia 1991 r., a nadto bezspornie pomoc uzyskała na budownictwo mieszkaniowe. Wypłacona skarżącej pomoc finansowa nie stała się też świadczeniem nienależnym z tytułu uchylenia decyzji przyznającej jej pomoc decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Szefa ABW. Należy bowiem zgodzić się z organem, że działanie takie, a następnie wydanie decyzji o zwrocie pomocy finansowej z rozłożeniem na raty, należy ocenić jako obejście prawa, którego celem było usunięcie przeszkód natury prawnej do przydzielenia lokalu mieszkalnego, co ostatecznie nastąpiło decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2015 roku, sygn. akt 1688/14, wydanym po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 2079/13 uchylającym wyrok i oddalającym skargę. Wyrokiem tym WSA uchylił decyzję Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uchylającej w trybie art. 155 k.p.a. trzy decyzje Szefa UOP o wspólnym numerze [...] w przedmiocie przyznania skarżącej pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe. NSA wskazał w szczególności, iż z art. 108 ust. 2 ustawy o ABW oraz AW wynika, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma charakter jednorazowy. Skorzystanie z pomocy finansowej przez skarżącą stanowiło zatem negatywną przesłankę dla uzyskania pomocy mieszkaniowej. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji przyznającej skarżącej pomoc finansową służyło wyeliminowaniu tej negatywnej przesłanki i umożliwieniu uzyskania po raz kolejny, po niemalże 20 latach, pomocy mieszkaniowej. Takie działanie niewątpliwie stanowi obejście prawa, jak i naruszenie interesu społecznego, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać przy tym należy, iż z uwagi na wniesienie skargi kasacyjnej do NSA od powołanego wyroku WSA z 18 lutego 2014 r., Sąd w niniejszej sprawie zawiesił postępowanie, uznając, że rozstrzygnięcie zależy od wyniku postępowania przed NSA. W tych okolicznościach zarzuty skargi jako chybione nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.