I SA/Wa 1651/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. M., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], negatywnie opiniujące proponowany podział nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...], położonej we wsi [...] w gminie [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], na działki nr: [...], w tym: działki nr [...] wydzielone pod drogi wewnętrzne. Postanowienie Kolegium zapadło w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 28 grudnia 2014 r. (data wpływu 3 luty 2015 r.) M. M., K. M. i B. S. wystąpili o wydanie postanowienia akceptującego wstępny projekt podziału i decyzji zatwierdzającej podział opisanej nieruchomości w sposób przedstawiony na załączonym, wstępnym projekcie podziału. We wniosku wskazano, że projektowana działka nr [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową, a projektowane działki nr [...] stanowią istniejące dojazdy do działek. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. negatywnie zaopiniował proponowany podział przedmiotowej nieruchomości na działki nr: [...] w tym: działki nr [...] wydzielone pod drogi wewnętrzne. Organ wskazał, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz zapisy art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r. poz. 518 ze zm.) nie pozwalają na zaproponowany podział nieruchomości, co potwierdziła dokonana w dniu [...] maja 2015 r. wizja w terenie. Zażalenie na w/w postanowienie wniosła M. M., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...].W uzasadnieniu podniosło, że zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 93 ust. 1 i 2 tej ustawy podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości miałyby powstać działki, które wprawdzie mają przewidzianą w planie funkcję, ale każdej z nich nie da się zagospodarować zgodnie z tą funkcją, to podział nie będzie spełniał warunku zgodności z planem miejscowym. Ewidencyjny podział nieruchomości pełni więc rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak z częścią tekstową planu. Kolegium Odwoławcze wywiodło, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, iż działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Kolegium wskazało, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów Gminy [...] - [...], zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. Nr [...] ([...]), przedmiotowa działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą z dopuszczalnym przeznaczeniem uzupełniającym: zabudowa mieszkaniowa rekreacyjna (letniskowa). Dla terenu [...] plan ustala m. in.: minimalną powierzchnię nowych działek po podziale [...] m2, minimalną szerokość dróg dojazdowych [...] m w liniach rozgraniczających oraz zakaz zabudowy na terenach [...]. Ponadto z planu wynika, że ww. działka położona jest częściowo w strefie [...]. Po dokonaniu analizy zapisów powołanego planu i porównaniu ich z przedłożonym wstępnym projektem podziału, Kolegium uznało zasadność rozstrzygnięcia organu I instancji, podnosząc w uzasadnieniu, że projektowana do wydzielenia działka nr [...] jest w całości objęta strefą [...]. Przy czym Kolegium podkreśliło, że zgodnie z § 9 ww. planu do czasu ustanowienia strefy ochrony urbanistycznej, realizacja planu winna być zgodna z zasadami ochrony i zagospodarowania terenu wchodzącego w obręb [...], zawartymi w rozporządzeniu nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. ([...]), zmieniającym rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. w sprawie utworzenia [...] ([...]. Samorządowe Kolegium wskazało ponadto, że w § 11 plan ustala zakaz lokalizowania budynków i budowli w odległości mniejszej niż [...] m od brzegów naturalnych cieków i naturalnych zbiorników wodnych oraz grodzenia dostępu do brzegów naturalnych cieków i zbiorników wodnych w odległości mniejszej niż [...] m. Wskazała jednocześnie, że projektowana działka nr [...] graniczy bezpośrednio z [...], co oznacza, że ze względu na zmienną szerokość tej działki ([...]) nie będzie ona mogła być zagospodarowana zgodnie z funkcją przeznaczoną w planie. Wobec powyższego uznać należy, iż proponowany podział działki nr [...] nie jest zgodny z planem miejscowym, gdyż narusza zapisy tego planu. Na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia go poprzedzającego. Skarżąca kwestionowanemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie całości stanu faktycznego sprawy, w szczególności nieustalenie, jaki jest cel podziału nieruchomości i przeznaczenie powstałych w jego wyniku działek, w sytuacji, gdy zgodnie z tymi przepisami organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy oraz podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; b) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin projektowanej działki nr [...], podczas gdy zgodnie z tymi przepisami organ obowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, w szczególności zawiadomić ją o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem; c) art. 138 § 1 pkt 1) w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., w sytuacji gdy postanowienie to powinno zostać uchylone, gdyż zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego i materialnego; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.: a) § 9 ust. 1. w zw. z § 11 ust. 2 w zw. z § 12 ust. 1. Uchwały Rady Gminy w [...] z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gruntów gminy [...] poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że w związku z wprowadzonym przez plan zagospodarowania przestrzennego zakazem lokalizowania budynków i budowli w odległości mniejszej niż [...] m od brzegów naturalnych na obszarze, na którym znajduje się jedna z projektowanych działek oraz położeniem części działki w strefie [...] podział nieruchomości jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy, zgodnie z § 12 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podział działki uznaje się za zgodny z planem, jeżeli wielkość nowych działek nie jest sprzeczna z odpowiednimi postanowieniami dotyczącymi poszczególnych terenów i uwzględnia wydzielenie terenu dla potrzeb komunikacyjnych; b) art. 93 ust. 1. w zw. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie, że nie jest możliwe dokonanie projektowanego podziału nieruchomości, a w konsekwencji wydanie pozytywnej opinii co do wstępnego planu podziału w sytuacji, gdy projekt ten przewidywał podział zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy uwzględnieniu zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W obszernym uzasadnieniu skargi strona opisała stan faktyczny sprawy i podniosła argumenty przemawiające za zasadnością skargi. Odpowiadając na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie zasługują na uwzględnienie i stanową w istocie polemikę z ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu kwestionowanego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a). Rozpoznając przedmiotową sprawę według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd na wstępie wskazuje, że zaskarżone postanowienie SKO w [...] jak i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] nie naruszyły przepisów procedury administracyjnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ani przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, choć uzasadnienia obu w/w orzeczeń pomijały istotny element związany z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położenia projektowanych działek. Tym samym Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest uzasadniona. Podstawą materialnoprawną zaskarzonego rozstrzygnięcia są przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r., w szczególności przepis art. 93 ustawy. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta wyraża opinię o zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art.93 ust.5 ustawy). Artykuł 93 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza dwa odrębne reżimy prawne dotyczące podziału nieruchomości; dla nieruchomości położonych na obszarach, gdzie obowiązuje plan miejscowy - jak w przedmiotowej sprawie oraz dla nieruchomości położonych na terenach, gdzie brak planu miejscowego. W pierwszym przypadku podział nieruchomości jest dopuszczalny, jeżeli jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a konsekwencją tego rozróżnienia jest to, że art.93 ust 1-6 dotyczą wyłącznie zasad podziału nieruchomości położonych na obszarze, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i to niezależnie od stopnia ogólności tego planu. Sąd wskazuje zatem, że organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a innymi słowy czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Powyżej opisane badanie stanowi zatem swoistą wykładnię planu w jego części tekstowej i graficznej, przy wykorzystaniu wszystkich reguł wykładni obowiązujących w ramach całego system prawa. Przechodząc na grunt przedmiotowego postępowania wskazać należy, że postanowienie opiniujące projekt podziału jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości i oznacza, że byt prawny opinii wyrażonej w formie omawianego postanowienia jest ściśle związany z mocą obowiązującą planu miejscowego. Z wnioskiem o wydanie postanowienia akceptującego wstępny projekt podziału działki oznaczonej nr [...] wystąpili M.M., K. M. i B. S. wskazując, że działka o projektowanym numerze [...] położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Wstępny projekt podziału przedmiotowej działki został przygotowany w formie graficznej przez geodetę uprawnionego J. B., który sporządził szkic wskazując działki wydzielone z działki oznaczonej numerem [...], znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem [...], przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego na datę wydania zaskarżonego postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego gruntów Gminy [...], minimalna powierzchnia nowych działek po podziale ma wynosić [...] m2. Z części graficznej projektu podział wynika, że projektowana działka o numerze [...] osiągnie wymaganą w planie powierzchnię, z powodu jednak planowanej w projekcie na jej terenie służebności drogowej zagospodarowanie tejże działki zgodnie z planem miejscowym byłoby niemożliwe. Z materiału dowodowego załączonego do akt sprawy administracyjnej w postaci fotografii wynika, że przez tę projektowaną działkę [...] już obecnie przebiega utwardzona droga dojazdowa. Projektowana działka graniczy bezpośrednio z [...], co oznacza, że ze względu na jej zróżnicowaną szerokość – około [...], nie będzie mogła być zagospodarowana zgodnie z planem. Nie może ujść uwadze, że tak projektowana działka znajduje się częściowo w strefie [...]. Sąd w tym miejscu wskazuje jednocześnie, że działka oznaczona projektowanym numerem [...] o powierzchni [...] m2, z jednej strony nie spełnia normy obszarowej wskazanej w planie miejscowym, zaś z drugiej zlokalizowana jest w terenie graniczącym z [...] – w terenie [...] objętym zakazem zabudowy, nadto ma widoczną na projekcie zmienną szerokość, co niewątpliwie utrudnia spełnienie warunku o uzyskaniu minimalnej szerokości drogi dojazdowej – [...]m. w liniach rozgraniczających. Z powyższego zdaniem Sądu wynika również nieodpowiadające planowi miejscowemu wydzielenie terenu dla potrzeb komunikacyjnych. Reasumując, zdaniem Sądu organy administracji zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeanalizowane zostały ustalenia planu miejscowego oraz treść przepisów dotyczących utworzenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie województwa [...]. Brak powiadomienia o wizji lokalnej, choć może być uznany za naruszenie przepisów postępowania, to jednak okoliczność ta nie mogła mieć zdaniem Sądu, istotnego wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, w szczególności art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami - odnosząc się do precyzyjnie do przeznaczenia i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, wskazanych w planie miejscowym oraz odnosząc się do szczególnego charakteru przedmiotowego terenu - objętego ochroną ekologiczną. Tym samym uznając skargę za nieuzasadnioną Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie przepisu art.151 p.p.s.a.