II GSK 2556/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. I. T. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 24 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1701/13 w sprawie ze skargi C. F. na decyzję G. I. T. D. z dnia [a] r. nr [a] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. I. T. D. na rzecz C. F. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] wyrokiem z dnia 24 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 1701/13 uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w [a] z dnia [a] r. oraz poprzedzającą ją decyzję [a] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w [a] z dnia [a] r. orzekającą o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym na [a] [a] Usługi Transportowe w [a]. Decyzją z dnia [a] r. nr [a] [a] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [a], na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 oraz 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265; dalej jako: u.t.d.) nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości [a] zł, za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. Organ podniósł, iż kontrole drogowe pojazdów, które nie wykazały żadnych naruszeń, nie mogą być miarodajne wobec ustaleń poczynionych w trakcie kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Organ wyjaśnił, że brak w infrastrukturze drogowej w zakresie miejsc parkingowych może być podstawą do nienakładania kary jedynie wówczas, gdy zostaną spełnione przesłanki z art. 12 rozporządzenia WE nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Rozpoznając złożone odwołanie, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [a] r. nr [a] uchylił decyzję organu I instancji w całości i nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości [a] zł z tytułu: przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; skrócenie dziennego czasu odpoczynku; udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy – za każdy dzień; nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień; brak w okazanej wykresówce przepisowych wpisów: miejsca lub daty końcowej używania wykresówki; nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi; oraz umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzonych w protokole kontroli naruszeń załącznika nr 3 do ustawy, tj.: lp. 5.3.1. i 5.3.2. w zakresie stwierdzonych naruszeń [a]a [a]a i lp. 5.2.1. i 5.2.2. – w zakresie stwierdzonych naruszeń kierowców. Organ wskazał, że powołanie się na art.12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...) - dalej jako: rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, w celu usprawiedliwienia m.in. przerwania czasu odpoczynku czy przedłużenia czasu pracy przez kierowców, w szczególności z uwagi na fakt przewożenia towarów niebezpiecznych i w związku z tym brak przychylności właścicieli parkingów w udostępnianiu miejsc pojazdom przewożącym ładunki ADR nie można uznać za okoliczność wyjątkową i uzasadniającą odstępstwo od przepisów tego rozporządzenia. Podniósł przy tym, że przedsiębiorca podejmujący się przewożenia takich towarów, powinien szczególnie rzetelnie planować realizację zadania przewozowego, żeby nie dopuścić do powstania naruszeń. Zdaniem organu powtarzające się trudności ze znalezieniem odpowiedniego miejsca parkingowego świadczy o złej organizacji pracy w przedsiębiorstwie. Dalej, w odniesieniu do zarzutów strony wskazał, że przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (dalej jako: rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85), jak również rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych przewidują obowiązki w zakresie pobierania wykresówek oraz danych cyfrowych od kierowców, wskazują, w jaki sposób należy te pliki cyfrowe kontrolować. Ponadto zaznaczył, że do obowiązków przedsiębiorstwa transportowego należy wydawanie odpowiednich poleceń kierowcy i przeprowadzenia regularnych kontroli przestrzegania przepisów rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz rozporządzania (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Przepisy nie precyzują, w jaki sposób przedsiębiorca ma przeprowadzać kontrole, pozostawiając pracodawcy dobór odpowiednich środków. Organ w odpowiedzi na podstawione przez skarżącego zarzuty stwierdził, że przedsiębiorca ponosi odpowiedzialność za działanie osób, którymi posługuje się prowadząc działalność gospodarczą i w związku z tym winien wprowadzić takie rozwiązania organizacyjne, które zapobiegłyby odesłaniu karty przed sczytaniem z niej danych cyfrowych. Odnosząc się do zarzutu powtórnego nałożenia kary w sytuacji, gdy została już nałożona kara w wyniku kontroli drogowej, organ odwoławczy uznał za niezasadne tylko nałożenie kary z lp. 5.2.1. i 5.2.2. załącznika nr 3, co skutkowało umorzeniem sprawy w tym zakresie. Organ odwoławczy analizując sprawę doszedł do przekonania, iż nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 92b i art. 92c u.t.d. Rozpoznający skargę Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez organy. W szczególności podkreślił, że nie sposób zarzucić stronie skarżącej, iż w sposób nieprawidłowy organizowała pracę w swoim przedsiębiorstwie i nie przestrzegała dyscypliny pracy. Skarżący bowiem przedłożył dokumenty obrazujące, iż organizował liczne szkolenia dla pracowników, mające na celu doskonalenie kierowców i zapoznawanie ich z obowiązującymi przepisami zwłaszcza dotyczącymi czasu pracy kierowców. Dołączone zostały liczne oświadczenia pracowników o przebytych szkoleniach. Dla prawidłowego zorganizowania tras przewozowych przedsiębiorca wynajął m.in. specjalnie mieszkania w [a] [a] i [a], pozostawiając je do dyspozycji kierowcom wykonujących przewozy. Wszelkie trasy przewozowe były w jego w ocenie uprzednio planowane, m.in. dla wprowadzenia niezbędnych w trasach przerw i odpoczynków zgodnie z przepisami. Obowiązujący w przedsiębiorstwie regulamin wynagrodzenia kierowców nie przewidywał wynagrodzenia kierowcy uzależnionego od ilości przejechanych kilometrów czy przewiezionego towaru. Sąd podkreślił, przy tym, iż organ w tym zakresie nie wydał skarżącemu żadnych zaleceń pokontrolnych. Sąd również nie zgodził się z interpretacją art. 12 rozporządzania (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. Wskazując, iż treść przepisu może stanowić podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy, jednakże tylko pod pewnymi warunkami, które muszą być interpretowane ściśle. Mianowicie podstawę do ewentualnego ustalenia odstąpień od norm określających wymiar czasu pracy kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a także z uzasadnień kwestionowanych decyzji wynika, że kierowcy skarżącego dokonując przewozów materiałów ADR i mając trudności ze znalezieniem miejsca parkingowego dla zatrzymania takiego ładunku, powodowali przedłużenie czasu jazdy czy skrócenie czasu odpoczynku. Równocześnie dokonywali na odwrocie wydruku wykresówki adnotację z powołaniem się na wymieniony art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, co powinno skutkować w ocenie Sądu uznaniem za podstawę do odstąpienia od norm czasu pracy. Zaznaczył przy tym, iż z uwagi na brak ogólnodostępnych informacji na temat takich miejsc postojowych nie można także wcześniej zaplanować odpowiednio trasy takich przewozów z uwzględnieniem wymaganych norm czasu pracy i odpoczynku. Sąd podkreślił, iż wbrew twierdzeniom organów z treści przywołanego przepisu nie wynika wyraźnie żeby odstępstwo to musiało posiadać charakter wyjątkowy. Sąd wskazywał również, iż w niniejszej sprawie rozważenia wymaga sytuacja odnosząca się do kierowcy [a] [a], który pomimo przeszkolenia i oświadczenia o znajomości obowiązujących przepisów regulujących pobieranie danych z kart kierowców odesłał kartę do [a] przed przekazaniem jej skarżącemu do wczytania danych, czy takie zachowanie kierowcy może dotykać przedsiębiorcę. Zgodnie z rozporządzeniem Rady z dnia 20 grudnia 1985 r. posiadaczem karty jest kierowca, który pomimo kilkukrotnych wezwań do jej okazania w celu sczytania, poinformował o odesłaniu jej do [a], skąd pomimo prób przedsiębiorca nie mógł jej odzyskać. W pozostałym zaś zakresie Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, jednakże z powodu wykazanych uchybień uchylił decyzje organów obu instancji. Skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie złożył organ, zarzucając: Naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.), w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej zwany: k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej konstatacji, iż organy wydały rozstrzygnięcia nie uwzględniające w pełni stanu faktycznego i prawnego sprawy i nie uczyniły wszystkiego by sprawę należycie wyjaśnić i ocenić, przejawiającej się w uznaniu, że skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające fakt wprowadzenia w swoim przedsiębiorstwie właściwej dyscypliny i organizacji pracy ogólnie wymaganej w stosunku do przewozów drogowych, czego dowodem mają być szkolenia kierowców, oświadczenia pracowników o przebytych szkoleniach czy też wynajęcie mieszkań do dyspozycji kierowców wykonujących przewozy, podczas gdy dodatkowe szkolenia kierowców czy wynajęcie mieszkań dla prowadzących pojazdy są jedynie czynnościami przedsiębiorcy mogącymi zminimalizować ryzyko zaistnienia naruszeń i nie mogą stanowić w każdym przypadku okoliczności wyłączającej odpowiedzialność strony tak na podstawie art. 92b, jak i art. 92c u.t.d., gdyż powoływane przez Sąd I instancji dokumenty (także regulaminy wynagradzania) mają charakter postulatywny i stanowią jedynie deklarację stosowania określonych praktyk, nie gwarantując ich urzeczywistnienia w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, natomiast jak wskazano w uchylonej decyzji zaistniałe w sprawie naruszenia były wynikiem złej organizacji pracy w przedsiębiorstwie skarżącego, bowiem w kontrolowanym okresie kierowcy łącznie 26 krotnie podejmowali próby odstąpienia od obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, jako wyłączny powód podając brak odpowiedniego miejsca parkingowego, co nie stanowi okoliczności wyjątkowej, czy niemożliwej do przewidzenia choćby tylko z uwagi na jej powtarzający się charakter, ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów na wskazywaną przez skarżącego i zaakceptowaną przez Sąd I instancji okoliczność, iż zadania przewozowe w toku których dokonano naruszeń polegały na przewozie towarów niebezpiecznych, natomiast sama strona nie wykazała za pomocą dokumentów (w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych), iż planowane przez nią zadania przewozowe umożliwiały kierowcom przestrzeganie norm prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw oraz odpoczynków, jaki to obowiązek ciążył na niej z uwagi na okoliczność wywodzenia z powyższego korzystnych dla niej skutków prawnych, natomiast organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w art. 92b i art. 92c u.t.d. i wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia (vide: strona [a] uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia), zwłaszcza wobec wskazania, iż obowiązkiem przedsiębiorcy jest nie tylko zapoznanie kierowcy z przepisami regulującymi zasady wykonywania transportu drogowego, obsługi tachografu, ale także kontrola i natychmiastowa reakcja na naruszenia kierowców i uwypuklenia okoliczności, iż kierowca skarżącego [a] [a] dopuścił się naruszeń i przedsiębiorca został za nie ukarany decyzją z dnia [a] r. wydaną w wyniku kontroli drogowej i ten sam kierowca w okresie prowadzenia pojazdu rozpoczętym dnia [a] r. dopuścił się kolejnego naruszenia, co wyklucza możliwość przyjęcia tezy o zapewnieniu właściwej dyscypliny i organizacji pracy przez przedsiębiorcę oraz błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż powyższe normy prawne ciężarem dowodu na okoliczności objęte hipotezą art. 92c ust. 1 i art. 92b ust. 1 u.t.d. obarczają organ, a w rezultacie uznanie przez Sąd I instancji, iż w niniejszej sprawie organy nie uczyniły wszystkiego by sprawę należycie wyjaśnić i ocenić, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji; Naruszenie przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, iż organy nie uczyniły wszystkiego by sprawę należycie wyjaśnić i ocenić w zakresie możliwości ewentualnego wyłączenia odpowiedzialności skarżącego podług przesłanek zawartych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 u.t.d., wobec szczegółowego odniesienia się do argumentacji skarżącego i wyjaśnienia faktów które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swe rozstrzygnięcie oraz powodów dla których nie uznał argumentacji strony, wskazującej na brak jej wpływu na powstałe naruszenia lub niemożność przewidzenia przez nią zdarzeń lub okoliczności powodujących uchybienia, czy też postulowanego przez skarżącego zapewnienia właściwej dyscypliny i organizacji pracy wymaganej dla wykonywanych przewozów (vide: strona [a] uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia), natomiast okoliczność uczestniczenia przez kierowców w szkoleniu z czasu pracy w kontekście całości materiału dowodowego w szczególności wielokrotności stwierdzonych naruszeń i ich rozmiaru, czy też okoliczności, iż kierowca skarżącego [a] [a] dopuścił się naruszeń i przedsiębiorca został za nie ukarany decyzją z dnia [a] r. wydaną w wyniku kontroli drogowej i ten sam kierowca - w okresie prowadzenia pojazdu rozpoczętym dnia [a] r. dopuścił się kolejnego naruszenia wskazuje na wątpliwą skuteczność przedmiotowych szkoleń, czy też zapewnienia właściwej dyscypliny i organizacji pracy ogólnie wymaganej w stosunku do przewozów drogowych; Naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji całkowicie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, przejawiającej się we wskazaniu, iż należało uznać spełnienie przesłanki z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, gdyż kierowcy wykonując przewóz materiałów ADR dokonywali wymaganego zapisu na wydruku z tachografu cyfrowego wskazując, iż brak jest odpowiedniego miejsca parkingowego, wobec okoliczności iż w aktach sprawy brak jest dowodów na wskazywaną przez skarżącego i zaakceptowaną przez Sąd I instancji okoliczność, iż zadania przewozowe w toku których dokonano naruszeń polegały na przewozie towarów niebezpiecznych, natomiast organ przy omawianiu poszczególnych naruszeń czasu pracy kierowców szczegółowo odniósł się do adnotacji kierowców na wydrukach z tachografu, szczegółowo przytaczając treść przepisu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady i wskazując, np. w odniesieniu do naruszenia przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu przez kierowcę [a]a [a] dnia [a] r., iż samo wskazanie powodów odstępstwa od przepisów art. 6 - 9 rozporządzenia (WE) 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w innej formie, niż prawem przepisana (opis na wykresówce/wydruku z urządzenia rejestrującego) nie wywołuje skutków prawnych o jakich mowa w ww. przepisie, natomiast organ nie mógł uznać notorycznego powoływania się na analogiczną okoliczność braku miejsc parkingowych (łącznie 26 krotne wskazywanie tego powodu w kontrolowanym okresie, jako okoliczność zwalniająca kierowców z konieczności respektowania norm prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw i odpoczynków), czym brak było możliwości zastosowania w sprawie art. 12 przedmiotowego rozporządzenia, do czego organ szczegółowo odniósł się opisując każde naruszenie z osobna, w którym taka adnotacja się pojawiła (vide: strona [a] uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego). Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w sprawie możliwe jest ewentualne zastosowanie ww. przepisu i tym samym dopuszczenie tezy, jakoby zapewniono właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców m.in. przepisów: rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na brak organizacji pracy w sposób o jakim mowa w ww. przepisie poprzez: brak właściwego nadzoru nad pracą kierowców, co przejawia się w ilości i rozmiarze stwierdzonych naruszeń, złą organizację pracy w przedsiębiorstwie skarżącego, bowiem w kontrolowanym okresie kierowcy łącznie 26 krotnie podejmowali próby odstąpienia od obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia 561/2006, jako wyłączny powód podając brak odpowiedniego miejsca parkingowego, co nie stanowi okoliczności wyjątkowej, czy niemożliwej do przewidzenia choćby tylko z uwagi na jej powtarzający się charakter i możliwy do uwzględnienia przy planowaniu zadania przewozowego, brak zapewnienia właściwej dyscypliny i organizacji pracy wymaganej dla wykonywanych przewozów poprzez wielokrotne łamanie przepisów przez tych samych kierowców np. Pana [a]a [a] ujawnione tak w kontroli drogowej zakończonej decyzją z dnia [a] r., jak i przedmiotowej kontroli w siedzibie przedsiębiorstwa, a co musiało skutkować powstaniem naruszeń; Naruszenie art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, wobec okoliczności, iż skarżący (pomimo jego stosownego wezwania do okazania dokumentów pozwalających ocenić dyscyplinę i organizację pracy kierowców już w zawiadomieniu o zamiarze wszczęcia kontroli z dnia [a] r.) nie wykazał za pomocą dowodów w szczególności listów przewozowych, zleceń transportowych, iż nakładanie na kierowców kolejnych zadań przewozowych umożliwiło im przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie norm prowadzenia pojazdów, odbierania wymaganych przerw i odpoczynków, co wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d. Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [a] i zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [a] [a] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od organów kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, ponieważ uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz zajęte na tym tle stanowisko organu narusza przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., z czym należy się zgodzić. Podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem jest zobowiązany do przestrzegania warunków oraz obowiązków przewozu drogowego wskazanych w prawie krajowym oraz unijnym. Za popełnione w tym zakresie naruszenia ponosi on odpowiedzialność administracyjną (art. 92a ust. 1 u.t.d.), dla ustalenia której zasadnicze znaczenie ma art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d. - określający okoliczności egzoneryczne, a także art. 92c ust. 1 u.t.d. – wskazujący na przesłanki eskulpacyjne. W okolicznościach sprawy podmiot wykonujący przewóz drogowy, w związku ze stwierdzonymi przez organ naruszeniami przepisów u.t.d., podniósł szereg okoliczności, które jego zdaniem potwierdzały, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, w tym przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, a także, że wprowadził w przedsiębiorstwie prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, co w jego ocenie uzasadniało odpowiednie zastosowanie art. 92b ust. 1 u.t.d. oraz art. 92c ust. 1 u.t.d. Pojęcie "właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów", o którym mowa w art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Wykładając ten przepis należy więc odwołać się do przepisów prawa unijnego regulujących tę materię, a zwłaszcza do rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85. Stosownie do art. 10 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady podmiot wykonujący przewóz drogowy powinien zorganizować pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz przepisy rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady. W związku z tym, jak słusznie zauważył organ, podmiot ten jest zobowiązany do spełnienia nie tylko wymogów formalnych (np. przez: ustanowienie regulaminu pracy i wynagradzania niezachęcającego do naruszania przepisów, zawarcie umów na wynajem mieszkań dla kierowców, ustalenie harmonogramu i przebiegu tras przewozu, przechowywanie wymaganej przepisami dokumentacji związanej z wykonanymi przewozami), ale też do dokonywania bieżącej, regularnej kontroli przestrzegania przez kierowców obowiązującego w przedsiębiorstwie porządku organizacyjnego oraz przepisów u.t.d. jak i rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, a także w razie stwierdzenia naruszeń do wydawania odpowiednich poleceń kierowcom oraz podejmowania działań zapobiegających ich powstawaniu. Podmiot wykonujący przewóz drogowy, zgodnie z art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85, jest nadto zobowiązany do przechowywania wykresówek i wydruków, sporządzonych zgodnie z art. 15 ust. 1, w porządku chronologicznym oraz czytelnej formie, przez co najmniej rok po ich użyciu oraz do wydawania ich kopii zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek. Jest także zobowiązany do wydania zainteresowanym kierowcom na ich wniosek kopii danych wczytanych z kart kierowców oraz ich wydruków na papierze. Ponadto, jest zobowiązany do okazania lub doręczenia wykresówek, wydruków, oraz wczytanych danych, na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusza służb kontrolnych. Wykazanie naruszeń ciążących na podmiocie wykonującym przewóz drogowy spoczywa na organie. Przy czym nie każde naruszenie przepisów regulujących transport drogowy organ powinien traktować jako przejaw złej organizacji przedsiębiorstwa transportowego. Z postanowień rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady wynika, że przy badaniu podstaw uzasadniających pociągnięcie do odpowiedzialności przedsiębiorstwa transportowego państwo członkowskie może wziąć pod uwagę wszelkie dowody wskazujące na to, że nie jest uzasadnione pociągnięcie przedsiębiorstwa transportowego do odpowiedzialności za popełnione naruszenie. Z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady wynika, że pod warunkiem, iż nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Zatem przepisy dopuszczają możliwość odstąpienia od regulaminowego czasu jazdy pojazdu, przy spełnieniu określonych przepisami warunków. Przenosząc to na grunt rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ był zobowiązany do przeanalizowania dowodów przedstawionych przez przedsiębiorcę wespół z pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, jak też każdy z tych dowodów z osobna. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, iż przeprowadzone przez organ postępowanie narusza procedurę administracyjną. Skoro, jak podnosi organ, przedstawione przez stronę dowody były niekompletne, bądź miały wyłącznie charakter postulatywny, z czym nie można w pełni się zgodzić, to obowiązkiem organu było zakomunikowanie tego faktu stronie i zawezwanie jej do przedstawienia uzupełniających dowodów, celem potwierdzenia podnoszonych przez stronę okoliczności, czego organ nie uczynił. Zaniechanie przeprowadzenia tych czynności narusza w szczególności zasadę prawdy materialnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. To, że ciężar udowodnienia określonego faktu (w tym wypadku wystąpienia okoliczności egzonerycznych czy przesłanek eskulpacyjnych) spoczywa na stronie, nie oznacza, że organ został zwolniony z obowiązku przeprowadzenia postępowania zgodne z ustalonymi w k.p.a. regułami, a zwłaszcza z powołaną zasadą prawdy materialnej. Organ prowadzący postępowanie ma bowiem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w taki sposób, aby doszło do ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany do dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego oraz do uzasadnienia w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. stanowiska wyrażonego w decyzji. Za dowolne należy uznać takie ustalenia faktyczne, które znajdują wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy też nie w pełni rozpatrzonym, tak jak w tej sprawie. Zarzut dowolności w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykluczają jedynie ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czego w rozpoznawanej sprawie zabrakło. Z powyższych względów, skoro organ miał wątpliwości co do charakteru dokonywanych przez stronę przewozów, to powinien był wyjaśnić tę okoliczność, a nie wyprowadzić na tej podstawie niekorzystny dla strony wniosek. Uznanie, że przedmiotem przewozu były tzw. towary niebezpieczne (ADR) miało o tyle istotne znaczenie, że mogło tłumaczyć odstąpienie od regulaminowego czasu jazdy pojazdu z uwagi na brak odpowiedniego parkingu. Tym bardziej, że organ nie kwestionuje podnoszonego przez stronę faktu braku ogólnodostępnej informacji o lokalizacji parkingów dla pojazdów ADR, jak również nie wykazał, aby dostęp do tych parkingów był łatwy. Zwłaszcza, że organ nie wyjaśnił też, czy stwierdzone naruszenia powtarzały się na tych samych trasach przejazdu i były popełniane przez tych samych kierowców, co ewentualnie mogłoby wskazywać na nieprawidłową organizację przedsiębiorstwa. Organ nie przeanalizował stwierdzonych naruszeń w porównaniu z wykonanymi w ciągu roku przewozami oraz liczbą zatrudnionych kierowców, co również mogłoby potwierdzić notoryczne łamanie przez kierowców przepisów prawa, na co powołuje się organ. Brak wyjaśnienia chociażby tych okoliczności prowadzi do wniosku, że postępowanie dowodowe dotknięte jest wadą mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podsumowując skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.