II SA/Bk 129/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Uchwałą Nr IX/57/15 Rada Miejska w Lipsku z dnia 12 listopada 2015 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 460 z późn. zm.) ustaliła stawki opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg gminnych gminy L. Rozstrzygnięciem Nadzorczym z dnia [...] grudnia 2015 r. Wojewoda P. na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz 1515) stwierdził nieważność § 1 pkt 4 a lit b oraz § 2 w części "kalendarzowy" uchwały Nr IX/57/15 Rady Miejskiej w Lipsku z dnia 12 listopada 2015 r. w sprawie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych. W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał ze ustalenie w uchwale w § 1 pkt 4 lit a i lit b zróżnicowania stawki za zajęcie pasa drogowego w zależności od tego czy pas drogowy znajduje się w terenie zabudowanym czy poza obszarem zabudowania narusza art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, ponieważ przepis ten wymienia w sposób enumeratywny czynniki które powinny być uwzględnione przy ustaleniu stawek za zajęcie pasa drogowego. Zróżnicowanie stawek w zależności od tego czy zajęcie pasa nastąpiło w terenie zabudowanym czy poza nim narusza wskazany powyżej przepis, co jest istotnym naruszeniem art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Również w § 2 uchwały w którym Rada postanowiła że: "Za niepełny rok kalendarzowy wysokość rocznych stawek opłat oblicza się proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym" Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji art. 40 ust. 5 ustawy. Zgodnie z tym przepisem opłaty za zajęcie pasa drogowego w tym właśnie celu ustala się jako iloczyn liczny metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Należy zaznaczyć, że Rada Miejska w L. zastąpiła ustawowe pojęcie "rok" pojęciem rok "kalendarzowy" dokonując tym samym wykładni pojęcia ustawowego przez zawężenie jego znaczenia. Rok to nie tylko rol kalendarzowy, ale także okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dowolnego momentu. Powyższe względy legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła: - naruszenie przepisów o charakterze proceduralnym, to jest przepisów art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 października 1992 roku o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1113 z późn. zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez niewłaściwy organ nadzoru, co w konsekwencji doprowadziło do wypełnienia przesłanki bezwzględnej nieważności aktu zawartej w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) dalej kpa; - naruszenie przepisu art. 91 ust. 1 u.s.g. przez jego zastosowanie, a mianowicie przez stwierdzenie, iż podejmując zakwestionowana przez organ nadzoru uchwałę doszło do naruszenia przepisów art. 40 ust. 5,8,9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015, poz. 460 z późn. zm.), dalej u.d.p.; - naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną subsumpcję, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wniosła o uchylenie na podstawie art. 148 ppsa zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga jest niezasadna. Sąd nie podziela poglądu skarżącej, że przedmiotowa uchwała nie należy do kompetencji nadzoru sprawowanego przez wojewodę, gdyż organem w którego kompetencji pozostaje badanie jej legalności jest wyłącznie Regionalna Izba Obrachunkowa. Pogląd ten skarżąca opiera na tym, że do opłat za zajęcie pasa drogowego jako niepodatkowych należności o charakterze publicznoprawnym, stosuje się odpowiednio zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 29.08.2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) dalej u.f.p. przepisy działu III ustawy z dnia 29.08.1997 r. ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2015 r., poz. 613 z późn. zm.) wobec czego badanie uchwał tym przedmiocie należy zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o Regionalnych Izbach Obrachunkowych do kompetencji tychże izb. Wbrew stanowisku skarżącej nie można przyjąć aby uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego mieściły się w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 11 ust. 1 pkt 5 u.r.i.o ponieważ opłaty te nie dotyczą podatków i opłat do których stosuje się przepisy ordynacji podatkowej, a stanowią niepodatkowe należności budżetowe do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych. Opłaty te z mocy art. 40 d ust. 2 ustawy o drogach publicznych podlegają egzekucji administracyjnej. Przepis art. 2 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr z 2015 r., poz. 2019 z późn. zm.) stanowi, iż egzekucji administracyjnej podlegają podatki i opłaty do których stosuje się przepisy Działu III ordynacji podatkowej, a ust. 2 § 2 pkt 1a tejże ustawy stanowi, iż egzekucji administracyjnej podlegają niepodatkowe należności budżetowe do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych, W art. 67 tejże ustawy wskazano, że do tych należności stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Z faktu odpowiedniego stosowania przepisów działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie można jednak wyprowadzić wniosku jak czyni to skarżący, że uchwały w przedmiocie opłat za zajęcie pasa drogowego dróg mieszczą się w kompetencji Regionalnych Izb Obrachunkowych. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy o Regionalnych izbach Obrachunkowych. Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty dotyczące naruszenia art. 40 ust. 5,8, i 9 ustawy o drogach publicznych. Zasadnie bowiem organ uznał, że skarżąca z naruszeniem art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych wprowadziła nie przewidziane ustawa dodatkowe kryteria do ustalenia stawek za zajecie pasa drogowego dla dróg w terenie zabudowanym i niezabudowanym. Kryteria jakie stanowią podstawę do ustalenia opłat za zajecie pasa drogowego są enumeratywnie wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy co oznacza, iż Rada miejska ustalając stawki nie może wprowadzać dodatkowych kryteriów ani tez ich modyfikować poprzez wskazanie iż przyjęty przez Radę podział na teren zabudowany i niezabudowany przez który przebiega dogra mieści się w zakresie pojęcia drogi. Nie daje ku temu podstaw przywołany art. 4 pkt 2 ustawy definiujący pojęcie drogi ani też pkt 3 tego artykułu definiujący pojęcie ulicy. Art. 4 ust. 1 ustawy definiujący pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym wobec czego nie było podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie i zasadnie zostało zakwestionowane przez organ nadzorczy. W zakresie posłużenia się w uchwale terminem "kalendarzowy" skarżąca przyznała, że doszło do naruszenia prawa ale jest to naruszenie nieistotne i co najwyżej rozstrzygnięcie winno być ograniczone do stwierdzenia nieistotnego naruszenia prawa (art. 9 ust. 4 u.s.g.). Trafnie jednak organ wskazał, iż przez użycie tego terminu nastąpiło zastąpienie ustawowego pojęcia "rok" pojęciem "rok kalendarzowy", co oznacza zawężenie jego pojęcia ponieważ rok to tylko rok kalendarzowy od 1.01.-31.12. danego roku, ale okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od dowolnego momentu. Skarżąca nie mogła zatem odmiennie regulować tej sytuacji niż przewiduje to ustawa. Nie znajdując zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa wskazanego w zarzutach skargi Sąd na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o oddaleniu skargi.