II OSK 2873/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. o wznowienie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zakończonego wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2032/16 wydanym w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 216/16 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. wznawia postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, 2. uchyla wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2032/16, 3. oddala skargę kasacyjną, 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] 2015 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] 2015 r., znak: [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2008 r., znak: [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji polegającej na adaptacji byłego P. H. S. R. zlokalizowanego w K. przy ul. W.P. [...] na Z. P. Z. A.i P. C. O. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 216/16 oddalił skargę Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2015r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w postępowaniu prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ bada wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Nie ma zatem w tym postępowaniu proceduralnych możliwości poszerzenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie rozstrzygniętej w postępowaniu zwykłym, ani możliwości ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a zatem rozstrzygania o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danej sytuacji prawnej. W ramach tego postępowania dokonywana jest wyłącznie ocena danej decyzji pod kątem jej kwalifikowanej niezgodności z prawem. W skardze podniesiono, że Kolegium dokonało błędnego rozstrzygnięcia, gdyż nie dostrzegło istotnej wady decyzji Wójta Gminy K., wymienionej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wady decyzji wyliczone wyczerpująco w art. 156 § 1 k.p.a. mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny. Ich występowanie powoduje, że z mocy decyzji powstaje albo stosunek prawny ułomny, albo w ogóle się on nie nawiązuje. Wady tkwią więc w samej decyzji i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. Z analizy orzecznictwa sądowego wynika jednak, że przyczyną powstania nieważności decyzji mogą być wyjątkowo także wady procesowe, w postaci rażącego naruszania szczególnie istotnych przepisów. Podniesiony zarzut niedostrzeżenia przez Kolegium rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) skarżąca wiąże z przepisami o charakterze procesowym, tj. art. 49 k.p.a., art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. dotyczącymi przede wszystkim sposobu ustalenia stanu faktycznego. Zarzut braku dostrzeżenia rażącego naruszenia art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i niedokonanie wystarczających ustaleń w zakresie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na zdrowie i życie ludzi, w istocie wskazuje na konieczność ponownego, rozszerzonego postępowania dowodowego i ustalenia stosownie do niego stanu faktycznego. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną, dlatego też w tym postępowaniu organ nadzoru nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, lecz jedynie mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym nie ma więc co do zasady miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Tymczasem weryfikacja ww. zarzutu łączyłaby się z koniecznością przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w tym gromadzenia dowodów, do czego nie jest uprawniony organ orzekający w trybie nieważnościowym. Pogwałcenie ogólnych zasad postępowania (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.) ma charakter rażącego naruszenia prawa wtedy, gdy jest to oczywiste i niewątpliwe, kiedy nie budzi wątpliwości, że nie zastosowano ich w ogóle w trakcie prowadzonego postępowania. Zastosowanie sankcji nieważności nie można też wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego. Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. Kwestionowana decyzja Wójta została poprzedzona niezbędnym postępowaniem dowodowym, został też sporządzony raport oddziaływania na środowisko, w ocenie Sądu nie można było uznać, że w postępowaniu zakończonym decyzją Kolegium doszło do ww. rodzaju rażącego naruszenia prawa. Za bezzasadny Sąd uznał również zarzutu braku dostrzeżenia przez Kolegium, że decyzja Wójta narusza art. 49 k.p.a. Okoliczność bowiem, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej w wyniku takiego postępowania decyzji administracyjnej. Okoliczność ta stanowi natomiast przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Za niezasadny został również uznany zarzut braku dostrzeżenia przez Kolegium treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Sąd podkreślił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest rodzajem dowodu rozpatrywanego w toku postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W postępowaniu nieważnościowym nie jest dopuszczalne ponowne prowadzenie postępowania dowodowego, w tym ponowna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego – a więc także obligatoryjnego dowodu w postaci ww. raportu o oddziaływaniu na środowisko. Trzeba też mieć na względzie, że raport jest dokumentem prywatnym, opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, których nie posiada organ. Organ dokonuje oceny raportu pod kątem jego kompleksowości, spójności i rzetelności, nie może jednak wkraczać w sferę wiadomości specjalnych, do których należy zaliczyć m.in. kwestii rozprzestrzeniania się zanieczyszczeń w powietrzu. W tym względzie raport mógłby zostać zakwestionowany "kontrraportem", tzn. opracowaniem sporządzonym przez osobę posiadającą stosowne wiadomości specjalne, kwestionującym raport przedstawiony przez inwestora. Przedstawienie i rozważenie takiego "kontrraportu" możliwe jest jednak w postępowaniu zwykłym, a nie w ramach postępowania nieważnościowego. Adaptacja Zakładu została uzgodniona z marszałkiem województwa warmińsko – mazurskiego (postanowienia z dnia 28 marca 2008 r.) oraz z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w O. w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych realizacji przedsięwzięcia(postanowienia z dnia 18 kwietnia 2008 r.). Zatem przy wydaniu decyzji nie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez pominięcie obligatoryjnego dowodu w postaci raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Nieuprawnione zdaniem Sądu I instancji jest twierdzenie, iż zgodnie z aktualnym w chwili wydawania decyzji przez organ I instancji stanem wiedzy i techniki, za niewykonalne można by uznać nałożone na inwestora w decyzji z dnia [...] 2008 r. obowiązki. Zasadnie podniosło Kolegium, że analiza przedłożonego w sprawie przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko wskazuje, iż organ I instancji uprawniony był do określenia warunku, zgodnie z którym uciążliwość planowanego przedsięwzięcia miała ograniczyć się wyłącznie do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Sąd wskazał, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku (Wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1365/0). Z tym względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z. L. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia 17 sierpnia 2015 r., ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego polegające na niezastosowaniu § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. Nr 61, poz. 549) i w konsekwencji niedostrzeżenie przez Sąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. powinno było - na zasadzie art. 156 § 1 pkt 7 w związku z obowiązującym do dnia 14.11.2008 r. art. 11 Prawa ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz.902) - stwierdzić nieważność decyzji Burmistrza K. z dnia [...] 2008 r. jako decyzji naruszającej ww. przepis tego rozporządzenia; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - mianowicie naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 7, 77 §§ 1 i 4 oraz art. 107 § 3 Kpa - polegające na tym, że Sąd nie kwestionował zaniechania przez SKO podjęcia jakichkolwiek czynności w celu wyjaśnienia, czy zaskarżona przez stronę w trybie art. 157 § 2 Kpa (w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 Kpa) decyzja Burmistrza K. jest faktycznie niewykonalna oraz nieuwzględnienia przez ten organ powszechnie znanych (notorycznych) faktów i nieodniesienia się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2032/16 w sprawie ze skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 216/16 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] 2015r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. 1. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz Z. L. kwotę 577 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że uzasadniony był zarzut co do tego że, Sąd Wojewódzki niewłaściwie przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji, bowiem nie zweryfikował w wymagany sposób prawidłowości stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zajętego co do wykonalności decyzji z dnia [...] 2008 r. w zakresie warunku ustalającego, że uciążliwość planowanego przedsięwzięcia winna zamknąć się w granicach terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny. Wskazano ponadto, że Sąd Wojewódzki rozpoznając sprawę nie dokonał samodzielnej analizy raportu celem sprawdzenia zasadności oceny wyrażonej przez Kolegium oraz zarzutów strony skarżącej. Ocena czynności właściwego organu, podjętych w procesie decyzyjnym, wymaga sprawdzenia ustaleń faktycznych z punktu widzenia zasad ogólnych i wymogów przewidzianych art. 7, 77, 80 K.p.a. oraz weryfikacji w zakresie wykładni i zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. w dniu 27 października 2017 r. wniosło na podstawie art. 270, art. 271 pkt 2, art. 277 oraz art. 282 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę o wznowienie postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2032/16. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie II SA/Ol 216/16 po wpłynięciu do sądu skargi kasacyjnej i po uzupełnieniu jej braków formalnych, Przewodnicząca Wydziału w dniu 1 lipca 2016 r. wydała zarządzenie o doręczeniu odpisów skargi kasacyjnej organowi (tj. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O.) oraz pozostałym uczestnikom postępowania, jednakże odpis skargi kasacyjnej nie został doręczony Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w O. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2032/16 został wydany na posiedzeniu niejawnym, zatem zarówno o toczącym się postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jak i skardze kasacyjnej organ powziął informację dopiero w dniu otrzymania wyroku wraz z uzasadnieniem. Organ podnosi, że odpis skargi kasacyjnej w wyniku interwencji telefonicznej został organowi doręczony po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 października 2017 r. Mając powyższe na uwadze, organ podnosi, że wskutek naruszenia przepisów przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie polegającego na braku doręczenia organowi odpisu skargi kasacyjnej i niedostrzeżeni tego uchybienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, organ bez własnej winy został pozbawiony możności działania w niniejszej sprawie. W związku z brakiem wiedzy o wniesionej skardze kasacyjnej organ pozbawiony został możliwości zajęcia stanowiska w sprawie poprzez wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz możliwości zażądania przeprowadzenia rozprawy w celu rozpoznania skargi kasacyjnej, co w ocenie organu było konieczne i uzasadnione. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o: 1) wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem z 11 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2032/16, 2) uchylenie wyroku z 11 lipca 2017 r. w sprawie II OSK 2032/16 i oddalenie skargi kasacyjnej Z. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania wznowieniowego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 271 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Na tej podstawie została oparta skarga o wznowienie postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej zakończonej prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2032/16, który zapadł na posiedzeniu niejawnym. Jedną z podstaw prawnych wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego z powodu nieważności wyliczonych w art. 271 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest pozbawienie możliwości działania na skutek naruszenia przepisów prawa. Postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem kontradyktoryjnym, gwarantującym równe prawa do obrony stron tego postępowania. Równe prawo stron w sporze o zgodność z prawem zaskarżonego działania, to prawo do czynnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prawo do ustosunkowania się do wywiedzionych zarzutów w skardze kasacyjnej. Tak wyznaczone równe prawo stron w sporze o zgodność z prawem zaskarżonego działania, w tym w zakresie postępowania kasacyjnego, znajduje wyraz w regulacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Równe prawo wyraża się w równym prawie do formy postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Oznacza to, że wybór formy rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej objęty jest równym prawem stron. Dopuszczalność rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym wyznaczona jest wolą stron. Przy czym należy podkreślić, że przestrzeganie przepisów gwarantujących stronom równe prawo ma szczególne znaczenie, a to z tego względu, że związane to jest z konstytucyjną zasadą jawnego rozpoznania sprawy przez sąd. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy (...)". Ustawa – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dopuszcza rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, przyznając stronom prawo do zrzeczenia się jawności, na rzecz postępowania niejawnego. Według art. 176 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w skardze kasacyjnej skarżący obligatoryjnie zawiera wniosek o jej rozpoznania na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Konsekwencją prawną kontradyktoryjności postępowania sądowoadministracyjnego jest przyznanie prawa drugiej stronie do wyrażenia woli w przedmiocie prawa do jawnego rozpoznania skargi kasacyjnej. Według art. 182 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy". Prawo do obrony jest naruszone jeżeli na wskutek naruszenia przepisów prawa strona pozbawiona jest możliwości działania, w tym do wyrażenia woli co do odstąpienia od jawnego rozpoznania sprawy. Prawo do obrony to prawo wyrażenia stanowiska w sporze o zgodność z prawem zaskarżonego działania organu administracji publicznej, które znajduje wyraz w postępowaniu kasacyjnym przez wyrażenie stanowiska co do zarzutów kasacyjnych wywiedzionych w skardze kasacyjnej wobec zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prawo to zapewnione jest w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez uregulowanie prawa pozostałych stron do odpowiedzi na skargę kasacyjną. Według art. 179 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Strona która nie wniosła skargi kasacyjnej, może wnieść do wojewódzkiego sądu administracyjnego odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie czternastu dni od doręczenia jej skargi kasacyjnej (...)". Pozbawienie możliwości działania przez niedoręczenie skargi kasacyjnej stanowi naruszenie przepisów prawa wypełniająca przesłankę nieważności postępowania wyliczoną w art. 271 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie w wyniku naruszenia przepisów prawa przez niedoręczenie skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zostało pozbawione możliwości działania w postępowaniu kasacyjnym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, zakończonym prawomocnym wyrokiem z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2032/16. W związku z tym, że została spełniona przesłanka ustawowa wznowienia postępowania wyliczona w art. 271 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny wznowił postępowanie i połączył z rozpoznaniem sprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Wywiedzione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa przed odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza K. z [...] 2018 r., znak: [...] nie są zasadne. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 11 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym przed uchyleniem ustawą z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Według art. 156 § 1 pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa". Zgodnie z art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska "Decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna". Artykuł 11 ustawy Prawo ochrony środowiska ustanawiając sankcję nieważności decyzji z mocy prawa nie otwierał dopuszczalności jej stosowania bez uwzględnienia rodzaju naruszenia przepisów prawa. Taka wykładnia narusza zasadę ogólną trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), pozostającą w związku z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego, której jedną z wartości jest ochrona praw nabytych. Ustanawiając sankcję nieważności decyzji z mocy prawa art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi, że może nastąpić jej zastosowanie, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Artykuł 11 powołanej ustawy nie przyjmuje zatem samoistnej podstawy do stosowania sankcji nieważności, a wymaga wyprowadzenia z naruszenia przepisów prawa ochrony środowiska, które były podstawą prawną wydania decyzji. Postawiony zarzut naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 marca 2003 r. w sprawie szczegółowych wymogów dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz.U. Nr 61, poz. 549 ze zm.), jako podstawa zastosowania sankcji nieważności decyzji na mocy art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska nie jest zasadny. Przepisy powołanego rozporządzenia nie miały zastosowania w sprawie, przedmiotem postępowania nie było składowisko odpadów. Należy odróżnić "składowisko odpadów" od składania odpadów. Według art. 3 ust. 2 pkt 6 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) ilekroć w ustawie stanowi się "o składowaniu odpadów- rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów". Składowanie odpadów poza składowiskiem odpadów jest pozostawanie odpadu w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Nie ma więc podstaw do wyprowadzenia stosowania § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sprawie rozstrzygniętej decyzją objętą żądaniem stwierdzenia nieważności, a tym samym wyprowadzenia na tej podstawie sankcji nieważności z mocy prawa. Nie ma też podstaw do wyprowadzenia sankcji nieważności z mocy prawa na podstawie art. 11 w związku z art. 73 ustawy – Prawo o ochronie środowiska, nie miał bowiem zastosowania w rozstrzygnięciu sprawy decyzją objętą żądaniem stwierdzenia nieważności. Przedmiotem bowiem regulacji jest odmienna materia obejmująca reguły ustanowienia ładu przestrzennego. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego "Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była: niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały". Ustanowiona w art. 156 § 1 pkt 5 kodeksu postępowania administracyjnego przesłanka nieważności decyzji odnieść należy do niewykonalności faktycznej, a zatem przyjęcia takiego rozwiązania w przedmiocie przyznania uprawnienia lub nałożenia obowiązku, którego wykonanie nie jest możliwe. Od niewykonalności faktycznej należy odróżnić niewykonalność prawną, która charakteryzuje się tym, że przyznane uprawnienie lub nałożony obowiązek jest przyznany lub nałożony bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Ocena rozwiązań technicznych pod względem następstw prawnych jakie one mogą wywołać nie przesądza o niewykonalności decyzji w dniu jej wydania i o tym, że ma ona charakter trwały. Wymaga rozróżnienia niewykonalności decyzji od wadliwego wykonania uprawnienia przyjętego w decyzji. Nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 4, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ograniczone jest do ustalenia czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem prawa wyliczonym w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego. Jedynym wyjątkiem jest podważenie zastosowania normy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tej normie. Nie spełnia tego warunku podważenie w trybie stwierdzenia nieważności oceny mocy dowodowej dokonanej w postępowaniu zwykłym. Organ administracji publicznej dokonuje, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, oceny dowodów zgodnie z doświadczeniem życiowym i wiedzą. Obalenie tej oceny wymaga obalenia mocy dowodowej nie tylko przez inną ocenę, a podważenia przeciwdowodem. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie otwiera ponownego rozpoznania sprawy. Taką możliwość, jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, otwiera postępowanie w sprawie wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy, skoro skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym została oparta na usprawiedliwionej podstawie, po wznowieniu postępowania, na mocy art. 282 § 2 oraz art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.