II SA/Lu 869/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz [...] Spółki Akcyjnej z siedzibą w L. kwotę 3809 (trzy tysiące osiemset dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania P. L. L. S. A. z siedzibą w L., Wojewoda L. utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...] dotyczącą ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym: 8 Ś. [...], Gmina W., oznaczoną jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zajętą pod drogę gminną. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda L. przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm., dalej jako specustawa), Starosta L. zezwolił Gminie W. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej klasy D obsługującej P. L. L. w miejscowości Ś. [...], gmina W. - odcinek I od km rob. 0+000,00 do km rob. 0+776,00 oraz odcinek II od km rob. 0+000,00 do km rob. 0+737,90 o łącznej długości 1,51 km, gdzie realizacja inwestycji budowlanej obejmowała m. in. nieruchomość położoną w miejscowości Ś. Duży, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiącą własność P. L. L. S. A. z siedzibą w L.. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Wojewody L. z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...] W tej dacie nieruchomość złożona z wymienionych wyżej działek stała się własnością Gminy W.. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 12 ust. 4f specustawy, Starosta L. orzekł o ustaleniu na rzecz P. L. L. S. A. z siedzibą w L. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość położoną w miejscowości Ś. [...], oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków wymienionymi na wstępie numerami z tytułu przejęcia jej na własność przez Gminę W. . Organ wskazał, że nie znalazł podstaw do zwiększenia kwoty odszkodowania o 5 %, stosownie do art. 18 ust. 1e specustawy, gdyż nieruchomość nie została wydana inwestorowi w 30 - dniowym terminie przewidzianym w tym przepisie. Powyższe - zdaniem Starosty L. - wynikało z pisma Wójta Gminy W. z dnia 5 grudnia 2014 r. oraz z dnia 22 grudnia 2014 r., w którym inwestor stwierdził, iż rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2014 r. zgodnie z zawiadomieniem o terminie rozpoczęcia robót, bez sporządzania protokołu zdawczo - odbiorczego pomiędzy dotychczasowym właścicielem nieruchomości a inwestorem. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. L. L. S. A. z siedzibą w L., zarzucając naruszenie przepisów art. 7, art., 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej analizy materiału dowodowego, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż nieruchomość nie została wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a w konsekwencji nie zaistniały przesłanki do uzyskania dodatkowego odszkodowania w wysokości 5 % wartości nieruchomości. W powołanej na wstępie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Wojewoda L. powołał się na art. 12 ust. 4a w związku z art. 12 ust. 5 specustawy oraz art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej jako u.g.n.) w związku z art. 134 ust. 3 i art. 135 u.g.n. i wskazał, że biegły oszacował wartość nieruchomości jako wartość odtworzeniową, stanowiącą sumę wartości gruntu i jego części składowych, a wartość rynkowa gruntu jako przedmiotu prawa własności została ustalona w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przytaczając zasadnicze fragmenty operatu, organ odwoławczy uznał, że zostały spełnione warunki do określenia wartości rynkowej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, wykonany na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które stanowiłyby podstawę do nieuznania tego dowodu z opinii biegłego. Oceniając operat szacunkowy w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.), Wojewoda L. stwierdził, że przedłożona opinia została sporządzona zgodnie z przepisami prawa, jest logiczna i zupełna, wykonana i podpisana przez uprawnione osoby, a nadto zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy. Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że w postępowaniu odwoławczym kwestią sporną jest brak orzeczenia przez organ pierwszej instancji o zwiększeniu odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy. Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca z uwagi na szczególny cel, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych i dla którego uchwalona została specustawa drogowa, zdecydował się na uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o "zachętę" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego niż określone w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Uprawnionym do powiększonego odszkodowania w wysokości 5 % jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi. Wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystania z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Chodzi tu o takie zachowanie, które wyraźnie wskazuje na faktyczne umożliwienie inwestorowi rozporządzania nieruchomością. Zdaniem organu odwoławczego, fakt wydania nieruchomości powinien być na tyle wyraźnie uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Istotną cechą jest tu uzewnętrzniona dobrowolność działania właściciela lub użytkownika wieczystego, najlepiej wyrażona w sposób, który następnie można udowodnić. Dowodem potwierdzającym wydanie nieruchomości może być, w ocenie organu, protokół zdawczo - odbiorczy lub jednostronne oświadczenie właściciela lub użytkownika wieczystego. Jednocześnie Wojewoda L. wskazał, że to w interesie uprawnionego pozostaje udowodnienie okoliczności wydania nieruchomości. Tymczasem odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność, twierdząc jedynie, że wydanie nieruchomości nastąpiło poprzez nieczynienie inwestorowi przeszkód. Wojewoda wyjaśnił, że za wydanie nieruchomości nie można uznać pasywnej postawy właściciela, który oczekiwałby, że inwestor będzie w każdej chwili zainteresowany zajęciem nieruchomości. W przypadku posiadania przez byłego właściciela jakiegokolwiek dokumentu, z którego wynikałaby, że dobrowolnie wydał nieruchomość, bądź zgodził się na jej wydanie, powinien przedłożyć taki dowód do akt sprawy, czego jednak nie uczynił. W konsekwencji organ drugiej instancji uznał, że brak było podstaw do stwierdzenia, że nastąpiło dobrowolne wydanie nieruchomości, skutkujące podwyższeniem odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy. Skargę na powyższą decyzję wniósł P. L. L. S. A. z siedzibą w L., zaskarżając decyzję w części, w której Wojewoda L. nie orzekł o przyznaniu stronie skarżącej dodatkowego odszkodowania w wysokości 5 % wartości przejmowanej nieruchomości i zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie wszechstronnej i wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co skutkowało błędnym przyjęciem, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło wydanie przez odwołującego nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, mimo iż wszystkie powyższe okoliczności zostały jednoznacznie stwierdzone dokumentami urzędowymi - dwoma pismami Wójta Gminy W., II. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 ust. 1e specustawy poprzez jego niezastosowanie na skutek błędnej wykładni, skutkujące brakiem przyznania spornego odszkodowania, a polegające na przyjęciu, że uprawnionym do powiększenia odszkodowania w wysokości 5% jest tylko ten właściciel lub użytkownik wieczysty, który wykazał się odpowiednią aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości (w szczególności poprzez sporządzenie protokołu zdawczo - odbiorczego lub jednostronnego oświadczenia) mimo, że w przedmiotowej sprawie doszło do terminowego wydania nieruchomości, a okoliczności te stwierdzone zostały pismami Wójta Gminy W.. W związku z powyższym skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody L., a także utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji w części obejmującej nieprzyznanie dodatkowego odszkodowania w wysokości 5% wartości przejmowanej nieruchomości (tj. [...] zł), zobowiązanie Wojewody L. w terminie określonym przez Sąd do wydania decyzji uwzględniającej dodatkowe odszkodowanie, o którym mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w wysokości 5% oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej wskazał, że przekazanie nieruchomości nastąpiło już w dniu [...] sierpnia 2014 r., będącym datą rozpoczęcia robót budowlanych, co dodatkowo zostało stwierdzone dwoma pismami Wójta Gminy W.. Doszło więc do przekazania władztwa faktycznego nad nieruchomością w ciągu 30 dni. Żądanie dodatkowego odszkodowania w wysokości 5% nie jest więc oparte jedynie o twierdzenia strony, ale zostało w sposób dostateczny udowodnione. W odpowiedzi na skargę Wojewoda L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kontrolą sądu w niniejszej sprawie jest objęta decyzja wydana w przedmiocie ustalenia i wypłaty spółce P. L. L. S. A. z siedzibą w L. odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie ewidencyjnym: 8 Ś. [...], Gmina W., oznaczoną jako działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zajętą pod drogę gminną. W myśl art. 12 ust. 4f specustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w art. 12 ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, a wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalania odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji, o czym stanowi § 36 ust. 1 rozporządzenia. Organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy, w szczególności określa przedmiot i cel wyceny, powołuje podstawę prawną wyceny nieruchomości, źródła danych, wskazuje daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, zawiera analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazuje podejście, metodę i technikę szacowania, a także przedstawia obliczenia oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Operat szacunkowy nie zawiera też żadnych błędów logicznych czy niejasności, które uprawniałyby organy do zakwestionowania go jako dowodu w sprawie. Treść operatu nie jest zresztą kwestionowana przez stronę skarżącą. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do oceny, czy P. L. L. S. A. z siedzibą w L. wydał nieruchomość w terminie ustawowym, a zatem, czy prawidłowo przy ustalaniu odszkodowania nie powiększono go o kwotę równą 5% wartości nieruchomości na podstawie art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy. Stosowanie do treści tego przepisu, wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17 ustawy z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności; 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności; albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skoro specustawa drogowa posługuje się pojęciem "wydania rzeczy", ale nie definiuje go, to zasadne jest posłużenie się przepisami art. 348 - 351 kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 348 kodeksu, przeniesienie posiadania następuje przez wydanie rzeczy. Wydanie dokumentów, które umożliwiają rozporządzanie rzeczą, jak również wydanie środków, które dają faktyczną władzę nad rzeczą, jest jednoznaczne z wydaniem samej rzeczy. Oznacza to, że wola wydania powinna być uzewnętrzniona na tyle, aby była ona oczywista dla nabywcy (przejmującego), że dotychczasowy posiadacz zrezygnował z władania rzeczą, zarówno w aspekcie corpus, jak i animus. Pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista. Nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, byle dotarła do adresata (nowego właściciela) (wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., I OSK 2517/13, CBOSA). Wywiązanie się z powyższego obowiązku w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy uprawnia właściciela nieruchomości (użytkownika wieczystego) do uzyskania odszkodowania podwyższonego o 5%. Co istotne, przesłanki do uzyskania podwyższonego odszkodowania, o jakim mowa w przepisie art. 18 ust. 1e, są spełnione także wtedy, gdy bez czynionych przez byłego właściciela nieruchomości przeszkód dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., II SA/Bk 768/11, CBOSA). Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia powyższej kwestii. Zawiadomienie o wydaniu decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2014 r. (z nadanym rygorem natychmiastowej wykonalności) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zostało doręczone P. L. L. S. A. z siedzibą w L. w dniu [...] września 2014 r., a ponadto - jak wynika z pism Zastępcy Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. - roboty budowlane dotyczące budowy drogi gminnej zostały rozpoczęte w dniu [...] sierpnia 2014 r. W piśmie Zastępca Wójta Gminy W. jednoznacznie stwierdził, że wydanie nieruchomości nastąpiło z zachowaniem 30 - dniowego terminu określonego w art. 18 ust. 1 specustawy. Powyższe zestawienie dat jednoznacznie wskazuje, że w niniejszej sprawie doszło do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi, zanim dotychczasowy właściciel został zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości. Mając na względzie powyższe, przyjąć należało, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania poprzez zaniechanie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7, art. 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a nie jedynie w zakwestionowanej części. Uchylenie zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny w części jest bowiem dopuszczalne tylko wtedy, gdy w sprawie jest możliwość wyodrębnienia wadliwie rozpatrzonej przez organ części wydanego aktu administracyjnego, w stosunku do tej jego części, która uznana jest przez sąd za rozstrzygniętą prawidłowo. Zaskarżona decyzja nie zawierała wyodrębnionego rozstrzygnięcia dotyczącego odmowy podwyższenia o 5% ustalonego na rzecz skarżącego odszkodowania, co w konsekwencji uniemożliwia określenie, w jakim zakresie należałoby zaskarżoną decyzję uchylić. Ponadto wydanie wyroku o niejednoznacznej treści, w przypadku jego uprawomocnienia się doprowadziłoby do sytuacji, w której nie byłoby możliwe jednoznaczne określenie, w jakim zakresie wiąże on strony, sąd, inne sądy i organy, oraz w jakim zakresie jest on objęty powagą rzeczy osądzonej. Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 145a § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak przesłanek wynikających z tego przepisu. Zobowiązanie do wydania decyzji lub postanowienia wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia następuje bowiem wyłącznie w przypadku uchylenia przez sąd administracyjny decyzji lub postanowienia ze względu na naruszenie przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.), a także w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, gdy zaistnieją przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zostało wydane na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę przedstawione powyżej stanowisko Sądu, Wojewoda L. ponownie oceni, czy P. L. L. S. A. z siedzibą w L. wydał nieruchomość w terminie określonym w art. 18 ust. 1e specustawy, a zatem, czy zaistniały podstawy do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu pism Zastępcy Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] grudnia 2014 r. Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł, jak w sentencji.