II OSK 1723/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 762/15 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego Suwałki z dnia [...] sierpnia 2013 znak: [...] Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M. Z. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 24 maja 2013 r. oględzin ustalono, że działka nr geod. [...], stanowiąca własność M. Z. zabudowana jest m. in. budynkiem garażowym o wymiarach 30 m x 7,60 m z wiatą drewnianą o wymiarach 4,08 m x 16 m, z dachem jednospadowym. Budynek garażowy wykonany został z bloczków wapienno – piaskowych z dachem dwuspadowym, krytym blachą trapezową. Obiekt posadowiono na fundamentach kamiennych, a w jego wnętrzu została wylana posadzka. Elementy więźby dachowej posiadają zarówno stare, jak i nowe elementy. Obecny w trakcie czynności właściciel nieruchomości wyjaśnił, iż w tym miejscu od "zawsze" istniała stara kamienna stodoła i nie posiada on wiedzy, kto i kiedy ją przebudował lub odbudował. Nie posiada on także informacji, czy dla realizacji obiektu było uzyskane pozwolenie na budowę. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego Suwałki na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a.: • wstrzymał prowadzenie wszelkich robót budowlanych związanych z budową ww. budynku garażowego, • nałożył na M. Z. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni liczonych od dnia otrzymania postanowienia, wymienionych w nim dokumentów niezbędnych do jego legalizacji. Ponadto organ poinformował inwestora, iż w przypadku przedłożenia żądanych dokumentów zostanie odrębnym postanowieniem naliczona opłata legalizacyjna, a w przypadku niepodjęcia czynności przez zobowiązanego orzeczony zostanie nakaz rozbiórki. W odpowiedzi na powyższe wezwanie M. Z. pismem z dnia 29 listopada 2013 r. wskazał, iż według jego wiedzy przedmiotowy budynek wraz z wiatą powstał w latach osiemdziesiątych XX wieku. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powiatu ziemskiego w Suwałkach na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu wraz z wiatą. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku – po rozpatrzeniu zażalenia M. Z.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego obiekt budowlany został zrealizowany samowolnie. Przybliżona data jego budowy wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 9 września 1999 r., na których to przedmiotowy obiekt jest widoczny, ale o innej długości (krótszy), a także ze sporządzonej ewidencji i kartotek budynków, przyjętej do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Suwałkach w dniu 21 stycznia 1999 r., na którym tenże obiekt jest naniesiony, ale w innych wymiarach niż aktualnie posiadane. Skargę na powyższą decyzję wniósł M. Z., wskazując, że przedmiotowy budynek od kilkudziesięciu lat spełnia swoje funkcje. Jego budowę rozpoczął i zakończył dziadek skarżącego. Nadto w piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2016 r. zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz wskazano na bezpodstawność twierdzeń organów, że na podstawie zdjęcia lotniczego z dnia 9 września 1999 r. budynek miał inne wymiary niż te, które stwierdzono w czasie oględzin dokonanych dnia 24 maja 2013 r. Zakwestionowano również pozostałe dowody przeprowadzone w sprawie. W odpowiedzi na skargę Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na ustalony w sprawie stan sprawy, Sąd podkreślił, że przedmiotowy budynek garażowy został wybudowany w 2005 r., a wiata kilka lat później. Na budowę tego obiektu nie zostało wydane pozwolenie na budowę. Wynika to z ewidencji decyzji o pozwoleniu na budowę, zeznań przesłuchanych w sprawie świadków – S. M. i S. W., zdjęć lotniczych wykonanych w dniu 9 września 1999r., na których to widoczny jest obiekt o innej długości (krótszy), a także ze sporządzonej ewidencji i kartotek budynków przyjętych do zasobu geodezyjnego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Suwałkach w dniu 21 stycznia 1999 r., na której przedmiotowy obiekt naniesiony jest w innych wymiarach niż aktualnie. I choć skarżący twierdzi, że budynek został wybudowany przez jego dziadka w latach osiemdziesiątych, co potwierdził też świadek – S. Z., to Sąd nie podzielił tych twierdzeń, gdyż zaprzeczają im dowody w postaci ww. dokumentów. Z uwagi na zasadę swobodnej oceny dowodów Sąd nie podzielił stanowiska, że zeznania świadków S. M. i S. W., jako niepotwierdzone innymi dowodami, nie zasługują na wiarygodność tylko z tego względu, że świadkowie pozostają w sporze z rodziną skarżącego. Z tych też powodów zdaniem Sądu pierwszej instancji kontrolowany obiekt nie mógł powstać w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku, a z uwagi na zastosowanie w sprawie Prawa budowlanego z 1994 r. organy wszczęły procedurę z art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponieważ jednak skarżący nie podjął żadnych działań w celu realizacji postanowienia z dnia [...] sierpnia 2013 r. koniecznym było zastosowanie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego. W sprawie nie uchybiono zdaniem Sądu również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.), a w świetle art. 107 K.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy. W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na treść orzeczenia: 1. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami w zakresie zebrania oraz oceny całokształtu materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie ustalono, że przedmiotowy budynek garażowy wraz z wiatą powstał pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji nakazującej jego rozbiórkę; 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na braku odzwierciedlenia w uzasadnieniu wyroku oceny zarzutów skargi podniesionych przez pełnomocnika skarżącego oraz na przedstawieniu oceny stanu faktycznego sprawy w sposób budzący uzasadnione podejrzenie, że kontrola legalności postępowania organów administracji przeprowadzona przez sąd pierwszej instancji została ograniczona jedynie do wybranych dowodów przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym, co uniemożliwia merytoryczną kontrolę oceny zastosowania prawa materialnego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku, rozpoznanie przedmiotowej sprawy na rozprawie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, które nie zostały opłacone w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż część przedstawionych w niej zarzutów została wadliwie przedstawiona. Jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, nie można za pomocą tak sformułowanego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych ("przedstawieniu oceny stanu faktycznego sprawy w sposób budzący uzasadnione wątpliwości "), jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, publ. ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie, jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie. Na uwzględnienie zasługiwał natomiast drugi zarzut kasacji, tj. naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. O ile słusznie zwracano uwagę, że zeznania świadków złożone w sprawie prowadzą do znacznych rozbieżności odnośnie daty realizacji obiektu budowlanego, którego orzeczono nakaz rozbiórki, to jednak wątpliwości te pogłębia porównanie zdjęć z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wykonanych w dniu 9 września 1999 r. i w dniu 4 czerwca 1979 r. Wynika z nich bowiem, że przedmiotowy budynek istniał w obu tych datach, przy czyn w dacie wykonania zdjęcia w dniu 9 września 1999 r. pojawił się dodatkowy obiekt, ale nie będący przedmiotem niniejszej sprawy. Budynek ten nazwano w załączniku do protokołu oględzin z dnia 24 maja 2013 r. budynkiem inwentarsko – składowym. Ze zdjęć tych również nie wynika, aby przedmiotowy budynek różnił się w obu tych datach wymiarami. Także dalsze wątpliwości nasuwa analiza map z ewidencji Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezji i Kartografii w Suwałkach i ich precyzyjność co do podanych wymiarów (k. 93 akt administracyjnych). Treść mapy wskazuje na to, że pomiędzy budynkami nr 2 i 4 istnieje różnica w długości budynków – mniejszy: 24,70 m (przedmiotowy) oraz obiekt usytuowany naprzeciw niego, ale większy: 30,50 m. Skoro następnie doszło do rozbudowy przedmiotowego budynku, jak stwierdza Sąd pierwszej instancji, do długości 30 m to pomiędzy tymi budynkami powinna zaniknąć różnica w długości. W szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu z dnia 24 maja 2013 r. różnica ta jest jednak nadal uwidoczniona, chociaż dalsza analiza tej kwestii wobec braku zwymiarowania drugiego budynku jest niemożliwa. W konsekwencji powyższego nie można podzielić oceny Sądu pierwszej instancji, że zeznania świadków S. M. i S. W. znajdują oparcie w obiektywnych dowodach tym bardziej, że skarżący konsekwentnie kwestionował datę wybudowania obiektu budowlanego, wskazując na jego realizację w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku. W tych okolicznościach sprawy nie można zatem uznać, aby organy administracyjne ustaliły prawidłową datę realizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, a za tym również ustawy, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie. Z tych też przyczyn ocena Sądu pierwszej instancji była wadliwa, a postępowanie administracyjne winno zostać powtórzone, z uwzględnieniem dotychczas przeprowadzonych dowodów. Wyjaśnienia przy tym wymaga ustalenie, dlaczego przedmiotowy budynek początkowo określany jako "budynek gospodarczy" i tak też jest określany na mapach Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, natomiast w ocenianych decyzjach został określony jako "budynek garażowy", a co może mieć znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów techniczno – budowlanych. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów drugiej i pierwszej instancji, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.